L’erogazione di contributi e la concessione di benefici economici ad associazioni ed enti

COSA?

La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari così come l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere ad associazioni, enti pubblici o privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle Amministrazioni procedenti dei criteri e delle modalità cui le Amministrazioni stesse devono attenersi.

Si tratta di un principio introdotto dall’art. 12 della L. 241/1990 e che presuppone una adeguata regolamentazione degli interventi del Comune a favore di singole iniziative e di attività ricorrenti e straordinarie dei soggetti previsti dal regolamento stesso al fine di evitare che la riconduzione di tali risorse ai soggetti beneficiari non sia elusiva della reale natura della corresponsione.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione, con la deliberazione n. 468 del 16 giugno 2021, ha precisato le linee-guida che devono essere seguite dalle Amministrazioni nella pubblicazione degli atti regolativi dei criteri per le sovvenzioni e i contributi, nonché dei provvedimenti attributivi di risorse in forma diretta, evidenziando il sempre più ampio ambito di sviluppo delle attività sostenute con tali modalità e, conseguentemente, la sempre maggiore attenzione che alle stesse deve essere posta in termini di trasparenza.

COME?

La differenza tra corrispettivi e contributi

L’Agenzia delle Entrate, riprendendo gli elementi configurativi dei contributi rispetto ai corrispettivi delineati nella circolare n. 34/E del 21 novembre 2013 ha chiarito, nella risposta ad interpello n. 375 del 25 maggio 2021, che è necessario valutare caso per caso il concreto assetto degli interessi delle parti, come regolato dall'accordo/provvedimento che ne prevede l'erogazione, per stabilire se le somme elargite da pubbliche amministrazioni costituiscano:

-    "corrispettivi" per prestazioni di servizi, soggetti a IVA ai sensi dell'art. 3, comma 1, del Decreto IVA, quali obbligazioni di dare, fare, non fare o permettere, oppure

-    "contributi", ossia mere movimentazioni di denaro, fuori campo IVA ai sensi dell'art. 2, comma 3, lett. a) del medesimo Decreto.

• Rapporti di natura pattizia

Quando il rapporto è regolato (solamente) da un atto di natura pattizia (contratto o convenzione), che definisce chiaramente obblighi di fare del soggetto percipiente le somme a favore del soggetto versante (l’amministrazione), ne deriva un quadro di relazione tipicamente a prestazioni corrispettive, nel quale la componente economica, qualsiasi sia la sua definizione, si configura come corrispettivo.

• Criteri sussidiari

Tra i criteri sussidiari utili per qualificare la natura delle erogazioni figura l'acquisizione da parte dell'ente erogante dei risultati dell'attività finanziata (paragrafo 2, lettera a), della circolare n. 34/E/2013).

• Rapporti di scambio

In particolare, qualora sia rinvenibile un rapporto di scambio per cui alla pubblica amministrazione deriva un vantaggio diretto ed esclusivo dal comportamento richiesto al privato, ci si trova innanzi a una prestazione e controprestazione che non può che essere inquadrata nello schema contrattuale. In particolare, si ritiene che ricorra tale presupposto nelle ipotesi in cui l'Amministrazione acquisisca la proprietà del bene o comunque si avvalga dei risultati derivanti dall’attività per la quale sono erogate le somme, ritraendone dunque un vantaggio diretto.

• Erogazioni derivanti da atti normativi

L’Agenzia delle Entrate precisa che, invece, quando l’erogazione di somme trova la fonte in un atto normativo, risultando poi ulteriormente disciplinata da un atto amministrativo (esempio, la determinazione che dispone la concessione della sovvenzione) e da una convenzione che regola l’attività delle due parti, da tali fonti deriva un procedimento di tipo amministrativo inquadrabile nel percorso delineato dall'art. 12 della legge n. 241/1990: provvedimenti attributivi di vantaggi economici.

In base a tali elementi, le elargizioni si connotano come dirette a finanziare lo svolgimento di un'attività di interesse generale, a beneficio di soggetti meritevoli di attenzione sociale e non a vantaggio diretto ed esclusivo della pubblica amministrazione erogante.

• Movimentazioni escluse dal campo IVA

Ne consegue che le somme percepite da un soggetto individuato dall’Amministrazione quale partner co-beneficiario per la realizzazione del progetto finanziato con il contributo devono ritenersi come mere movimentazioni di denaro e, come tali, escluse dall'ambito applicativo dell'IVA, ai sensi dell’art. 2, comma 3, lett. a), del Decreto IVA.

L’erogazione di contributi e gli atti regolatori del rapporto

Il Tar Lazio-Roma. Sez. II, con la sentenza n. 4489 del 16 aprile 2021 ha chiarito la relazione tra il processo erogativo di un contributo e la formalizzazione dell’interazione con il soggetto beneficiario mediante un atto di natura convenzionale.

I giudici amministrativi evidenziano, in linea di presupposto, che quando l’Amministrazione adotta un avviso pubblico di selezione di progetti finanziabili in cui sono stati predeterminati e resi pubblici le modalità e i criteri per l’assegnazione delle risorse disponibili, a carico del bilancio pubblico, volte a finanziare in via individuale la realizzazione di un’attività finalizzata al raggiungimento di un obiettivo di interesse generale fissato dalla stessa Amministrazione, tale percorso è qualificabile come concessione di vantaggi economici (e non come appalto di pubblico servizio) con conseguente applicazione della disciplina recata dall’art. 12 della legge n. 241/1990.

Il rapporto che si instaura tra l’Amministrazione e il soggetto attuatore dell’iniziativa programmata, destinatario del finanziamento, si configura come un atto concessorio avente natura trilaterale. Il soggetto attuatore, infatti, non svolge un servizio a vantaggio dell’Amministrazione concedente dalla quale ha ricevuto i fondi, ma rende un servizio di interesse generale a vantaggio degli utenti, operando quale longa manus dell’Amministrazione stessa (cfr., Consiglio di Stato, Sez. V, 21 novembre 2019, n. 7940 e 14 ottobre 2014, n. 5086).

Implicazioni operative

Da tali analisi si rilevano tre implicazioni operative.

• I procedimenti relativi alla concessione di benefici e all’erogazione di contributi devono essere regolati con specifici criteri predeterminati, che le Amministrazioni devono adottare in base all’art. 12 della legge n. 241/1990, risultando tale elemento il presupposto essenziale del processo erogativo.
• L’attività finanziata con la sovvenzione o con il contributo deve essere un’attività di interesse generale, volta a soddisfare esigenze della comunità o del contesto economico-sociale di riferimento e non costituente quindi un vantaggio diretto esclusivo per l’Amministrazione.
• L’atto di formalizzazione del rapporto con il soggetto beneficiario ha connotazione come atto unilaterale, indipendentemente dalla sua connotazione specifica (es. convenzione).

Le possibili criticità e rischi

La non corretta qualificazione delle risorse versate a un soggetto attuatore di progetti o di attività può far sorgere una rilevante criticità, qualora la somma sia veicolata e “formalizzata” come contributo, risultando invece sul piano effettivo un corrispettivo, quale controprestazione di un obbligo di fare descritto da un atto pattizio con evidente assetto sinallagmatico, caratterizzato quindi da un rapporto con prestazioni corrispettive.

In tal caso, le due parti incorrono nel rischio di elusione della normativa fiscale in materia di imposta sul valore aggiunto.

Correlativamente, la non corretta configurazione ha anche riflessi sul piano contabile, poiché i contributi rientrano nei trasferimenti, mentre i corrispettivi sono parte delle poste di bilancio relative alle prestazioni di servizi.

A breve saranno disponibili ulteriori approfondimenti sui corretti percorsi di definizione delle regole e delle procedure anche con riferimento ai principi di pubblicità e trasparenza già oggetto di intervento da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

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Articolo di Alberto Barbiero e Enrica Daniela Lo Piccolo