Due contratti in capo allo stesso soggetto e agli stessi enti

Il comma 557 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 si applica ai comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e i dipendenti interessati devono avere un rapporto di lavoro a tempo pieno con l’amministrazione di appartenenza che deve autorizzarli. La possibilità di stipulare un contratto a TD  per ore di lavoro ulteriori rispetto a quelle previste dal rapporto di lavoro a tempo pieno con l’amministrazione di appartenenza costituisce una ipotesi che viene comunemente chiamata “scavalco di eccedenza”, per distinguerla dallo “scavalco condiviso” che si presenta nell’ipotesi in cui il rapporto di lavoro rimane in capo all’amministrazione di appartenenza mentre una parte del tempo di lavoro viene erogata a favore di un’altra amministrazione sulla base di una convenzione stipulata tra le due amministrazioni che regola i rapporti anche di natura finanziaria legati all’utilizzo condiviso.

Ciò premesso si ritiene che l’ipotesi formulata nel quesito non sia praticabile in quanto si tratta di una eccezione al principio inderogabile della unicità del rapporto di lavoro a tempo pieno che conseguentemente non ammette estensioni applicative. Il comma 557 introduce una modalità organizzativa che consente agli enti di piccole dimensioni di sopperire a temporanee insufficienze di organico. In tale modalità organizzativa, le due modalità di utilizzo sono alternative perché o l’amministrazione di appartenenza autorizza la stipula di un contratto a tempo determinato per l’orario di lavoro eccedente (scavalco d’eccedenza) oppure stipula una convenzione per consentire l’utilizzo del dipendente, fermo restando l’unicità del rapporto di lavoro, per una parte dell’orario di lavoro (scavalco condiviso).

Il comma 557 dell’art. 1 della Legge n. 311/2004 presenta un livello di astrattezza tale che ne consente l’utilizzo attraverso diverse formule organizzatorie tra le quali anche le convenzioni tra Enti locali al fine di regolare l’utilizzo contestuale e reciproco delle prestazioni di loro dipendenti, ma non consente un utilizzo contestuale delle diverse modalità sopra rappresentate.

Analogamente può inquadrarsi all’interno dell’ampia formula organizzatoria prevista dall’art. 1, comma 557, della Legge n. 311/2004 l’ipotesi di cui all’art. 14 del Ccnl in data 22.1.2004, relativo al personale del comparto delle Regioni e delle autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003, richiamato dall’art. 17 Ccnl 21.5.2018. La disposizione consente, infatti, di utilizzare personale di altri Enti “per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo” (le 36 ore settimanali) senza che questo configuri un autonomo rapporto di lavoro a tempo parziale. In tal caso, l’Ente di appartenenza deve prestare il suo previo assenso e regolare, mediante convenzione, i modi e i tempi di utilizzo del lavoratore nonché le modalità di ripartizione dei relativi oneri finanziari. In questo caso, infatti, il dipendente di un Ente locale, titolare di un rapporto di lavoro a tempo pieno, verrebbe autorizzato a svolgere prestazioni per conto di un altro Comune, con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale. Rimanendo legato all’unico rapporto d’impiego con l’Ente locale originario, il lavoratore rivolgerebbe parte delle proprie prestazioni lavorative a favore anche di detto Comune in forza dell’autorizzazione dell’Ente di appartenenza, di cui la convenzione regolativa dei rapporti giuridici tra i due Enti assumerebbe carattere accessivo.

Con la Delibera 23/2016 la Sezione autonomie della Corte dei conti ha enunciato il seguente principio: “Il limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010,n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, non trova applicazione nei casi in cui l’utilizzo di personale a tempo pieno di altro Ente locale, previsto dall’art. 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, avvenga entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, senza oneri aggiuntivi, e nel rispetto dei vincoli posti dall’art.1, commi 557 e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. La minore spesa dell’ente titolare del rapporto di lavoro a tempo pieno non può generare spazi da impiegare per spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni”.

Il favor del legislatore verso rimedi che possano sopperire a temporanee insufficienze di organico dei piccoli Comuni attraverso modalità di cessione del personale che, senza comportare un incremento complessivo di spesa, assicurino una distribuzione più efficiente delle risorse umane, rappresenta un elemento teleologico presente nello stesso limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del DL. 78/2010. In coerenza con la ratio del comma 28, può dunque ritenersi che la spesa relativa al personale utilizzato in posizione di comando presso gli enti previsti dal comma 557 della legge n. 311/2004 vada esclusa dall’ambito applicativo del medesimo art. 9, comma 28, a condizione che le economie di spesa realizzate dall’Ente cedente non concorrano a finanziare spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni.

Per le esposte considerazioni, si ritiene che i limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del DL. n. 78/2010, non trovano applicazione nei casi in cui, ai sensi dell’art. 1, comma 557, della Legge n. 311/2004, gli Enti utilizzano l’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre Amministrazioni locali entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, sostituendosi, in tutto o in parte, all’Ente titolare del rapporto di lavoro sul piano economico, organizzativo e funzionale. Tali condizioni si verificano allorché gli Enti di cui al richiamato comma 557 utilizzano le prestazioni del dipendente in modo contestuale e reciproco ovvero in posizione di comando, secondo tempi, modi, condizioni e limiti definiti nell’atto autorizzativo o in apposita convenzione nel rispetto delle prescrizioni stabilite a tutela della salute e della sicurezza del lavoratore nonché degli obblighi di riduzione della spesa per il personale previsti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006, a garanzia dell'invarianza della spesa complessivamente considerata.

A tal fine, l’Ente che autorizza l’utilizzo a tempo parziale o in posizione di comando del proprio dipendente a tempo pieno dovrà verificare in concreto che i conseguenti risparmi di spesa non alimentino spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni, computando figurativamente nei limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del DL. n. 78 del 2010 l’importo delle economie realizzate nell’ambito del lavoro flessibile.

3 giugno 2021               Angelo M. Savazzi