Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                          

Niente danno erariale se le attività gestorie dello Staff del Sindaco non sono state quantificate.

Vincenzo Giannotti

Le attività di consulenza legale, in un ente in riequilibrio finanziario, finalizzata a fornire pareri legali su procedure di particolare complessità, di riorganizzazione dell’ufficio contenzioso, sulle problematiche del settore risorse umane (in materia di gestione del personale, della misurazione e valutazione della performance e dei risultati), conferita ad un professionista esterno in staff del Sindaco, è stata giudicata dalla Corte dei conti siciliana (sentenza n.754/2020) non produttiva di danno erariale in quanto astrattamente riconducibile alle attività di indirizzo politico e, in ogni caso, per le attività ad esse non riconducibili la Procura non ha evidenziato il minore valore rispetto a quanto corrisposto all’incaricato.

Le indicazioni della Procura

La Procura della Corte dei conti ha contestato al primo cittadino, di un comune di in riequilibrio finanziario, di aver affidato allo staff del Sindaco, che nella legge regionale siciliana corrisponde all’incarico di esperto del Sindaco, una consulenza ad un legale esterno di compiti prettamente gestionali e come tali posti al di fuori delle competenze previste dalla legge per l’incarico fiduciario conferito, in assenza di selezione e di concreta procedura di verifica di mancanza di professionalità interna. L’incarico legale veniva, infatti, conferito al professionista esterno prima a livello gratuito e successivamente remunerato in modo forfettario con compenso mensile, facendo rientrare il citato conferimento diretto all’interno dello staff del Sindaco. Le attività oggetto di incarico prevedevano in particolare: a) consulenza legale, esame di atti legali riguardanti il Comune e, su richiesta avanzata dal Sindaco o dagli assessori, espressione di parere sui problemi giuridici derivanti dall’applicazione di legge e regolamenti; b) riorganizzazione del servizio del contenzioso da affiancare al responsabile titolare di posizione organizzativa; c) consulenza al Settore risorse umane in materie giuridico-amministrativa e in materia di gestione del personale, della misurazione e valutazione della performance e dei risultati. L’incarico che prevedeva un compenso mensile, veniva riconfermato anche per gli anni successivi. Il totale dei compensi corrisposti nei periodi pluriennali esaminati erano pari a circa 130.000 euro. Il professionista dava riscontro alle attività espletate mediante specifiche relazioni sulle attività periodicamente svolta, da cui sarebbe emerso che, conformemente ai compiti assegnati, aveva reso numerosi pareri, scritti e verbali, a tutti i settori amministrativi del Comune e riorganizzato l’ufficio contenzioso e formato il personale.

Secondo la Procura gli atti di conferimento dell’incarico erano stati posti al di fuori della normativa in quanto considerati compiti gestionali ossia espletati al di fuori delle funzioni della direzione politico-amministrativa del capo dell’amministrazione. In ogni caso, a dire della Procura, le attività di ausilio non aveva come beneficiario esclusivo il Sindaco e non risultava circoscritta alle materie di sua competenza, ma era stata resa in ambito generale dell’amministrazione o in affiancamento alla struttura gestionale dell’Ente. Nel caso di specie, pertanto, si sarebbe determinata la sovrapposizione tra le competenze attribuite agli esperti del Sindaco e quelle tipiche delle figure istituzionali con particolare riferimento alle funzioni del Segretario comunale, che, ai sensi dell’art.97 del Tuel svolge “… compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell’Ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo Statuto ed ai regolamenti”. Inoltre, le attività affidate erano riconducibili ad attività di natura prettamente gestionali, sovrapponibili con i compiti tipicamente attribuiti al Responsabile del Servizio contenzioso e affari legali. Sempre secondo la Procura, le reiterate proroghe costituirebbero, di per sé, un ulteriore elemento di illiceità espressivo, quanto meno, di grave negligenza funzionale, poiché comprovanti la circostanza che i Sindaci si sarebbero avvalsi del potere di nomina fiduciaria -che, per sua natura, sarebbe limitato nel tempo e rispetto al quale, la proroga potrebbe giustificarsi solo con motivate e imprevedibili sopravvenienze- come fosse uno strumento di amministrazione ordinaria.  

La confutazioni della difesa

A dire della difesa il conferimento dell’incarico avrebbe evitato il dissesto dell’ente in relazione al quale, l’esperto, avrebbe predisposto la elaborazione, preparazione e redazione di un emendamento legislativo (art. 5, comma 11-septies, del d.l. 30 dicembre 2016, n. 244, convertito, con modifiche, dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19), ed avrebbe avuto un ruolo nevralgico, nella fase di predisposizione del piano di riequilibrio, sul quale avrebbe inciso la gestione del contenzioso e la promozione di transazioni extra-giudiziali con i creditori più importanti del Comune. Inoltre, a dire della difesa, rientrerebbero nella sfera di competenza del Sindaco l’impulso, il controllo e la vigilanza sulla attività connesse al risanamento delle finanze dell’Ente. Rientrerebbe, altresì, nella sfera delle attribuzioni del Sindaco anche la gestione economicamente razionale delle liti, il controllo e la direzione politica degli Uffici che gestiscono il contenzioso, l’adozione delle decisioni tecnicamente e processualmente più consone per la migliore tutela degli interessi del Comune. L’esperto avrebbe formulato molteplici pareri e avrebbe collaborato nella trattazione di innumerevoli questioni contenziose e contrattuali, che richiedevano competenze giuridiche specifiche ed avrebbe assistito il Sindaco in innumerevoli riunioni. Sulla questione, inoltre, non vi sarebbero stati rilievi da parte dei Revisori contabili dell’Ente e la nomina era stata proceduta dal parere positivo di legittimità del Segretario comunale. Infine, il Piano di riequilibrio attualmente in essere sarebbe strutturato, nella sua centralità, sulle questioni relative al contenzioso e alla sua gestione complessiva, come risulterebbe dalla Relazione sullo stato del contenzioso del Comune e sulla sua prevedibile incidenza sugli equilibri di bilancio degli esercizi futuri ; documento portante del Piano di riequilibrio pluriennale, che solo l’esperto avrebbe potuto redigere.

La decisione del Collegio contabile

Secondo i giudici contabili la domanda della Procura sul danno erariale è infondata. In merito alle previsioni normative, sul conferimento degli incarichi di esperti del sindaco, non trovano applicazione i criteri di selezione comparativa, fermo restando l’obbligo, di natura generale ed inderogabile, di motivare adeguatamente il provvedimento di nomina. E data la natura essenzialmente politica delle competenze del Sindaco, detti incarichi non possono consistere in forme di supporto alla struttura amministrativa dell’Ente. Secondo una giurisprudenza contabile prevalente l’eventuale illegittimità di un atto non genera, di per sé, una responsabilità amministrativa, se non come elemento rilevante cui è necessario accompagnare una condotta gravemente colposa dell’agente. In altri termini, affinché si possa pretendere da un operatore soggetto alla giurisdizione di questa Corte il risarcimento di un danno erariale, occorre che il nocumento, in una delle molteplici accezioni in cui può manifestarsi, sia stato effettivamente patito dall’Ente.

Nel caso di specie, evidenzia il Collegio contabile, non è previsto un termine diverso da quello correlato all’oggetto dell’incarico o alla durata del mandato del Sindaco, con la conseguenza che  alle reiterate proroghe non può annettersi, per principio, valenza negativa, né in termini di illiceità della condotta, né in termini di sussistenza della colpa grave. Inoltre, tutti i provvedimenti sindacali di conferimento e proroga degli incarichi contestati risultano dotati di motivazione estremamente dettagliata sia in ordine alle ragioni che hanno indotto i Sindaci al conferimento e alla proroga degli incarichi, sia in ordine alle attività demandate agli esperti sia in ordine alla spesa sostenuta. La Procura non ha contestato che gli esperti incaricati abbiano effettivamente esercitato funzioni di supporto ai Sindaci per l'espletamento di attività connesse con le materie di loro competenza, nonostante sia stato documentato le attività da loro concretamente svolte, con la conseguente legittimità del conferimento. Ciò che viene contestato dalla Procura è che, oltre alla funzione di supporto ai Sindaci per le attività connesse con le materie di loro competenza, gli esperti abbiano anche reso consulenze ad Organi diversi dal Sindaco e svolto attività di gestione. E, peraltro, non è dedotto né provato che detta attività aggiuntiva, rispetto alle attività di supporto ai Sindaci abbia determinato un aggravio di spesa, ovvero se l’oggetto dell’incarico limitato alle sole attività di supporto del Sindaco avrebbe comportato una minore spesa dell’Ente. Nel caso di specie, inoltre, in mancanza di un Ufficio legale e, comunque, in assenza di personale qualificato e formato nella gestione del contenzioso, è evidente che qualsivoglia indirizzo politico inteso alla razionalizzazione e riduzione dei costi derivati dalla caotica gestione del contenzioso giudiziale e stragiudiziale sarebbe rimasto lettera morta. Sicché, non può ritenersi connotata da grave colposità la condotta dei Sindaci, che, senza aggravio di costi, abbiano esteso esperti anche attività gestorie.

In conclusione, il dettagliato resoconto - non contestato dalla Procura - delle innumerevoli attività proficuamente svolte dagli esperti, innanzitutto con riguardo a quelle di supporto alle funzioni politiche dei Sindaci, non consente di convenire con la Procura in ordine alla inutilità dei conferimenti, con al conseguenza che i convenuti devono essere assolti mancando i presupposti del danno erariale.

14 dicembre 2020