Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                                            

Doppia tutela agli amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato.

Vincenzo Giannotti

Le nuove disposizioni dell’art.86, comma 5, del Tuel, a seguito delle modifiche introdotte dal d.l. n.78/2015, prevedono due distinte possibilità di copertura della tutela legale conseguente ai rischi legati all'espletamento del mandato amministrativo degli amministratori, la prima mediante stipula di apposita copertura assicurativa, la seconda mediante il rimborso delle spese legali sopportate in connessione all’espletamento di funzioni riconducibili al mandato amministrativo, con l’unico limite previsto dalla normativa che non si devono avere nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. La Corte dei conti dell’Emilia Romagna (deliberazione n.05/2020) ha considerato le due possibilità percorribili anche cumulativamente.

La normativa

La tutela legale degli amministratori è prevista all’art.86 del Testo Unico degli Enti locali, il quale dispone al comma 5 quanto segue:

• Primo periodo: “Gli enti locali … senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato”. L’inserimento della locuzione “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”;

• Secondo periodo: “Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti: a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato; b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; c) assenza di dolo o colpa grave.”

Il comma 5 è stato oggetto della modifica contenuta nel d.l. n.78/2015 dal momento che la disposizione, già nella sua precedente formulazione, consentiva agli enti locali di assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato, senza nulla prevedere in tema di rimborsabilità delle spese sostenute nei processi civili, penali e amministrativi.

La domanda del Sindaco

Il Sindaco di un comune di piccole dimensioni, che ha stipulato una Polizza assicurativa personale per la copertura del ruolo svolto in Pubblica Amministrazione, ha chiesto al Collegio contabile se fosse possibile, o meno, richiederne il rimborso sulla base della normativa vigente.

Le indicazioni dei giudici contabili

Secondo il Collegio contabile emiliano romagnolo le due ipotesi di spesa sono entrambe astrattamente rimborsabili da parte dell’ente nel rispetto dei limiti di spesa fissati dal legislatore (senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica), che differiscono sostanzialmente per il fatto che mentre nel primo caso si tratta di una spesa sostenuta in attuazione di un sottostante rapporto contrattuale con la compagnia assicurativa, di durata anche ultra-annuale ed eventualmente rinnovabile alla sua naturale scadenza, nonché soggetta alle eventuali variazioni (anche in aumento) del premio assicurativo, nel secondo caso la spesa è legata allo specifico intervento di assistenza e patrocinio legale, a difesa dell’amministratore, da assicurare nel rispetto dei limiti e dei requisiti previsti dalla legge. Ricordano i giudici contabili come si tratti di una spesa non obbligatoria, trattandosi di una facoltà che la norma riconosce al Comune di destinare risorse proprie sia per l’assicurazione degli amministratori sia per il rimborso delle spese legali da essi sopportate, nei limiti previsti dalla legge, e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Infatti, l’intervento correttivo della norma è dovuto al fatto che agli amministratori degli enti locali non poteva estendersi la tutela legale, con oneri a carico dell’ente amministrato, già riconosciuta ai dipendenti pubblici rispetto ai quali, a differenza dei primi, era configurabile un rapporto di lavoro dipendente con l’ente (tra le tante Cass. Sez. I Civ. n. 5264/2015).

In merito alla tutela legale, non può non essere tralasciato di considerare il divieto sancito dal Legislatore nell’articolo 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, nonché l’ormai consolidato orientamento della giurisprudenza contabile circa l’illegittimità della stipulazione da parte della p.a. di polizze assicurative volte alla copertura di danni erariali dei propri amministratori e il principio secondo il quale “un ente pubblico può assicurare quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscano all'assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l'assicurazione di eventi per i quali l'ente non deve rispondere e che non rappresentano un rischio per l'ente medesimo” (tra le tante Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 665/2011).

Invarianza della spesa

Al fine di poter, comunque, procedere all’assicurazione o alla tutela sul rimborso delle spese legali sostenute dagli amministratori, assume rilevanza l’invarianza della spesa prevista nella locuzione “senza nuovi o maggiori oneri”. Sulla questione attualmente esistono due diversi orientamenti della magistratura contabile.

Un primo orientamento maggioritario prevede che il vincolo della “invarianza finanziaria” vada valutato in relazione alle “spese di funzionamento”, quale “aggregato più idoneo a fungere da parametro di riferimento”, in rapporto al “rendiconto relativo al precedente esercizio”, “in quanto, da un lato, comprensivo delle spese afferenti al mandato degli amministratori ma, dall’altro lato, non così ampio da ricomprendere anche le uscite destinate a soddisfare le finalità pubbliche il cui perseguimento è demandato all’Amministrazione” (tra le tante Sezione regionale di controllo della Lombardia n. 452/2015). Pertanto, nell’ambito di tale aggregato è possibile operare le necessarie compensazioni interne che escludono nuovi o maggiori oneri.

Un secondo orientamento minoritario ha considerato che “la discrezionalità accordata agli amministratori di prevedere – a loro vantaggio – il pagamento di premi assicurativi o il rimborso delle spese legali sopportate, nei casi ammessi dalla norma, deve fare i conti con la possibilità che la relativa spesa sia prevista in bilancio e trovi effettiva copertura nelle entrate attese, garantendo il mantenimento degli equilibri tra il complesso delle entrate e delle spese della parte corrente del bilancio finanziario triennale” (Sezione regionale di controllo per la Basilicata deliberazione n. 29/2016).

Il Collegio contabile, aderendo al primo orientamento, è dell’opinione che non sia consentita, sulla base dell’art. 86, comma 5, primo periodo, l’introduzione o l’aumento della spesa per la voce relativa alla copertura degli oneri assicurativi allorquando la stessa determinerebbe un innalzamento delle spese di funzionamento complessivamente sostenute dall'ente locale rispetto a quelle che risultano dal rendiconto relativo al precedente esercizio finanziario, essendo invece possibili eventuali compensazioni interne.

Tale principio, conclude il Collegio contabile, è quello che assicura maggiormente l’autonomia di spesa degli enti locali, secondo i principi sanciti dalla Consulta secondo la quale i vincoli alle politiche di bilancio, anche se si traducono inevitabilmente in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti, possono considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali “quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa” (tra le tante sentenza n. 139/2012).

26 novembre 2020