Approfondimento di Michele Deodati

Approfondimento di Michele Deodati                                                                                                   

I rapporti tra la pianificazione urbanistica sovraordinata e quella comunale: il caso delle aree industriali

Michele Deodati

Con la sentenza n. 6263 del 15 ottobre 2020, il Consiglio di Stato affronta il problema del rapporto tra i diversi livelli di pianificazione territoriale, con specifico riferimento ai Piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, la cui efficacia è assimilata dal legislatore a quella degli strumenti territoriali di coordinamento di cui all’art. 5 della legge urbanistica fondamentale.

Il sistema della pianificazione territoriale urbanistica successivo alla riforma costituzionale del 2001, caratterizzato dalle leggi regionali c.d. di “seconda generazione”, si presenta in maniera ben diversa dal disegno della legge urbanistica del 1942. Esso esprime una visione meno “gerarchica” e più armonica, che vede nella leale collaborazione, oltre che nella sussidiarietà, i teorici principi ispiratori delle scelte. La pianificazione sovracomunale, affermatasi sia sul livello regionale sia provinciale, si connota pertanto per una natura “mista” relativamente ai contenuti (prescrittivi, di indirizzo e di direttiva), all’efficacia, oltre che per la flessibilità nei rapporti con gli strumenti sottordinati. La pianificazione comunale a sua volta non si esaurisce più nel solo tradizionale piano regolatore generale, ma presenta un’articolazione in atti o parti tendenzialmente distinti tra il profilo strutturale e quello operativo, e si connota per l’intersecarsi di disposizioni volte ad una programmazione generale che abbia come obiettivo lo sviluppo socio-economico dell’intero contesto.

Sulla pianificazione in aree industriali

La sentenza n. 6263 del 15 ottobre 2020 si sofferma anche sulla pianificazione delle aree industriali, affermando che i piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale costituiscono una peculiare e atipica declinazione di strumenti urbanistici sovracomunali, caratterizzati non da una generica esigenza di conferire alla pianificazione un respiro più ampio rispetto a quello della dimensione comunale, bensì anche da finalità di politica economica omogenea. Si tratta dunque di un modello di sovraordinazione connotato da una particolare incisività, rispondente a logiche di coordinamento settoriale, ma anche di sviluppo economico, tali da risolversi perfino nell’apposizione di vincoli espropriativi, ben più incisivi rispetto a quelli conformativi di regola rivenienti dal regime di edificabilità dei suoli. Per tale ragione, tale tipo di pianificazione, nata nel contesto ordinamentale antecedente la riforma costituzionale del 2001, è assimilata dal legislatore a quella territoriale di coordinamento di cui all’art. 5 della legge urbanistica fondamentale. 

Sulla pianificazione urbanistica sovracomunale: i rimedi in caso di difformità

In merito alla pianificazione urbanistica sovracomunale, anche quando caratterizzata da particolare cogenza, come i Piani consortili di sviluppo industriale, i poteri comunali di governo del territorio non sono esautorati; nel caso di specie piuttosto la loro vocazione settoriale li rende mirati ad uno specifico obiettivo, necessitante d’una regolazione dedicata e di tempi certi d’attuazione. Da qui la possibilità di sintesi procedurale attuata da alcune leggi regionali tra i vari livelli di pianificazione che risolva alla radice i problemi di coordinamento, facendo ricorso, ad esempio, al tipico momento di condivisione delle istanze procedimentali distinte costituito dalla conferenza dei servizi. L’affermata sovraordinazione tra due discipline, pertanto, non può risolversi nella sostanziale neutralizzazione dei contenuti degli atti comunali, stante che la illegittimità -non inefficacia- degli stessi ne presuppone comunque la caducazione solo a seguito di azione demolitoria.

L’atto rimesso alla competenza dell’Ente sovraordinato (tipicamente, la Provincia), in quanto rivolto ad un ambito territoriale più ampio, non può che essere destinato ad indirizzare per linee generali le scelte degli enti territoriali, nel pieno rispetto dell’allocazione delle stesse, secondo il richiamato principio di sussidiarietà, al livello di governo più vicino al contesto cui si riferisce, rispondendo all’obiettivo di valorizzare le peculiarità storiche, economiche e culturali locali e insieme assicurare il principio di adeguatezza ed efficacia dell’azione amministrativa. Nell’impostazione articolata e flessibile del sistema della pianificazione territoriale, cioè, tipicamente strutturata su vari livelli, esso si colloca “a monte”, quale inquadramento degli elementi strutturali, delle reti e delle strategie, dalle quali è evidente che il Comune non può prescindere.

2 novembre 2020