Approfondimento di Eugenio De Carlo

Approfondimento di Eugenio De Carlo                                                                                                  

L’OBBLIGO DI ASTENSIONE DEGLI AMMINISTRATORI LOCALI.

Eugenio de Carlo

L’art. 78 del TUOEL, recante la disciplina di principio dei doveri giuridici degli amministratori locali, dispone che il comportamento degli amministratori, nell'esercizio delle proprie funzioni, deve essere improntato all'imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori e quelle proprie dei dirigenti delle rispettive amministrazioni.

Con recentissima sentenza del Consiglio di Stato (Sez. II, n. 5423 del 10.9.2020), la giurisprudenza ha chiarito che la suddetta disposizione si  riferisce ad un principio generale di imparzialità da cui deriva, per gli Amministratori locali, l’obbligo di astensione, che deve pertanto ritenersi di carattere generale, rappresentando un corollario del principio di imparzialità, sancito dall’art. 97 Cost., di cui, assume portata generale. Sicché le ipotesi di astensione obbligatoria non sono tassative, e come tali da interpretarsi restrittivamente, ma piuttosto esemplificative di circostanze che mutuano l’attitudine a generare il dovere di astensione direttamente dal superiore principio di imparzialità, che ha carattere immediatamente e direttamente precettivo.

Costituisce chiara e coerente specificazione del suddetto principio generale la previsione di cui al comma 2 del citato art. 78, in base alla quale gli amministratori locali  devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado, salvo che per i provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado. Pertanto, l’obbligo di astensione riguarda non solo la votazione, ma anche la “discussione” di delibere.

Quanto al concetto di “interesse” viziante la partecipazione alla deliberazione,  questo  comprende ogni situazione di conflitto o di contrasto di situazioni personali, comportante una tensione della volontà, verso una qualsiasi utilità che si possa ricavare dal contribuire all’adozione di una delibera.

Pertanto – ad avviso della giurisprudenza - la regola generale è che l’amministratore debba astenersi al minimo sentore di conflitto di interessi, reale o potenziale che sia, allontanandosi dalla seduta, al fine di garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa.

Il Consiglio di Stato, applicando i citati principi alla fattispecie costituita dall’approvazione da parte del Consiglio comunale di una deliberazione con la quale  era stato deliberato il mutamento di destinazione d’uso di un terreno gravato da usi civici, la concessione del medesimo terreno ad una società, la riduzione del relativo canone, ha ritenuto illegittima la stessa a causa della mancata astensione, in violazione dell’art. 78 TUOEL, di alcuni consiglieri, dipendenti della società beneficiaria della concessione.

Nel caso di specie, infatti, è stato ritenuta una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e quegli specifici interessi dell’amministratore locale derivanti dalla tutela della propria attività situazione giuridico soggettiva, essendo stata quest’ultima oggettivamente avvantaggiata dal ruolo da esso svolto nel Consiglio comunale.

L’obbligo di astensione, infatti, ha carattere generale e prescinde da ogni valutazione sia dell’effettivo contributo causale alla delibera concretamente adottata nonché del concreto rapporto con l’interesse in questione, a differenza di quelle di carattere normativo o generale in ordine alle quali deve essere considerata la sussistenza di un interesse “immediato e diretto”, trattandosi appunto di atti a contenuto generale. Non rileva, quindi, che il consiglio avesse proceduto o meno in modo imparziale ovvero senza condizionamenti, essendo l’obbligo di astensione per incompatibilità, espressione del principio generale di imparzialità e di trasparenza (art. 97 Cost.), al quale ogni Pubblica amministrazione deve conformare la propria immagine, prima ancora che la propria azione.

Dunque, l’obbligo di astensione (ossia di discussione e di votazione) sorge in tutti i casi in cui  l’amministratore locale rivesta una posizione suscettibile di determinare, anche in astratto, un conflitto di interesse (tra quello di tipo personale e quello istituzionale), a nulla rilevando che lo specifico fine privato ed egoistico sia stato o meno realizzato e che si sia prodotto o meno un concreto pregiudizio per l’ente locale. 

13 settembre 2020