Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                 

Disco verde per l’accesso agli “atti vintage”

Pietro Alessio Palumbo

Indipendentemente dalla natura di vero e proprio diritto soggettivo come talvolta affermato in giurisprudenza o di mero interesse legittimo come pure affermato da altra giurisprudenza, il diritto di accesso, si caratterizza per la strumentalità rispetto ad altre posizioni soggettive “finali”.

In questo senso la definizione che la disciplina fa degli “interessati” quali i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso, rende evidente tale strumentalità.

Ebbene secondo il TAR Liguria, sent.n.309/2020, da tali presupposti consegue che essendo estremamente variabili le situazioni soggettive cui risulta strumentale l’accesso, non è possibile determinare in via generale il momento dal quale far decorrere la prescrizione del diritto di accesso con riferimento al dato della conoscibilità del documento di cui si chiede l’ostensione.

La vicenda

Alcuni dirigenti pubblici formulavano richiesta di accesso al proprio ex ente datore di lavoro alle dipendenze del quale avevano prestato servizio per molti anni.

In particolare chiedevano di avere accesso ed estrarre copia degli atti, comunque denominati e comprensivi degli allegati, mediante i quali a decorrere dal 1996 erano stati costituiti i tre fondi di, “posizione”, “particolari condizioni di lavoro” e “risultato” destinati al finanziamento e alla liquidazione del trattamento accessorio della dirigenza.

Gli istanti chiedevano altresì copia di tutti gli atti comunque denominati relativi alle assunzioni a tempo indeterminato ancora a decorrere dal 1996 e con specifico riferimento alla dirigenza.

Segnatamente l’istanza era giustificata con l’interesse alla verifica della “correttezza” delle somme loro corrisposte e con l’interesse a richiedere gli arretrati stipendiali eventualmente non percepiti.

Tuttavia l’Amministrazione riscontrava solo parzialmente l’istanza d’accesso respingendo in particolare la richiesta per le annualità precedenti al 2006.

Dal che gli interessati si rivolgevano al TAR di Genova.

La decisione

Investito della questione il TAR ligure ha innanzitutto chiarito che sulla sussistenza di una posizione soggettiva di dipendenti, non importa se cessati dal servizio, dei ricorrenti, non è lecito dubitare.

Del pari è indubitabile il collegamento tra la documentazione richiesta e la predetta posizione soggettiva, atteso che tali documenti hanno spiegato efficacia sul rapporto di lavoro di cui i ricorrenti erano titolari, influendo sulla determinazione del trattamento economico.

Gli atti costituitivi dei fondi, infatti, hanno inciso sulle componenti della retribuzione dei ricorrenti.

Dal che una volta accertato questo nesso, è irrilevante stabilire fino a quando i diritti patrimoniali dei ricorrenti siano o meno prescritti.

Il TAR genovese ha poi chiarito nel merito che l’interesse all’accesso può sorgere anche a distanza di anni dal momento in cui un documento era conosciuto o conoscibile dall’interessato.

In questo senso, proprio nel rapporto di lavoro si rinvengono dimostrazioni di quanto spiegato, basti pensare agli atti di determinazione del trattamento economico che possono assumere un rilievo anche a distanza di anni quando, ad esempio, si tratti di ricostruire la carriera di un impiegato a fini pensionistici.

E anzi neppure il notevole decorso del tempo dal momento in cui il documento richiesto è stato pubblicato o comunque reso disponibile assume rilevanza in sede di esame della istanza di accesso.

A ben vedere la disciplina sull’accesso documentale richiede che l’interesse all’ostensione sia diretto, concreto e attuale.

Ciò non di meno tale interesse va inteso in maniera ampia non richiedendo né la strumentalità stretta alla tutela della posizione sottostante, né la dimostrazione della sussistenza piena della posizione stessa.

In altre parole l'avvenuto decorso del termine per impugnare gli atti della procedura non incide sull'attualità dell'interesse.

E non spetta certo all'Amministrazione che detiene il documento valutare le modalità di tutela dell'interesse del richiedente e negare l'accesso per il caso in cui ritenga talune di esse non più praticabili.

In altre parole appartiene unicamente al privato richiedente, una volta ottenuto il documento, la decisione sui rimedi giurisdizionali da attivare laddove ritenga lesa la sua situazione giuridica soggettiva.

Difatti se per taluni dei rimedi giurisdizionali o per quelli esclusivamente esperibili siano già spirati i termini di decadenza o, eventualmente, di prescrizione, l'eventuale pronuncia di inammissibilità non può, certo, essere “anticipata” dall'Amministrazione destinataria della richiesta di accesso allo scopo di negare l'ostensione del documento.

Segnatamente l’Amministrazione deve consentire l'accesso se il documento contiene notizie e dati che, secondo quanto esposto dall'istante, nonché alla luce di un esame oggettivo, attengono alla situazione giuridica tutelata - la fondano, la integrano, la rafforzano o semplicemente la citano - o con essa interferiscono in quanto la ledono, ne diminuiscono gli effetti, o ancora documentano parametri, criteri e giudizi, rilevanti al fine di individuare il metro di valutazione utilizzato.

Per questa via, verificato il collegamento, ogni altra indagine dell’Amministrazione sull'utilità ed efficacia in chiave difensiva del documento, od ancora, sull'ammissibilità o tempestività della domanda di tutela prospettata, è sicuramente inappropriata.

Così com'è sproporzionata, inadeguata, l'indagine sulla natura degli strumenti di tutela disponibili, poiché essi possono essere giurisdizionali, ma anche amministrativi, e finanche di natura non rimediale, come potrebbe essere semplicemente la partecipazione ad un procedimento amministrativo, o sollecitatoria, come una richiesta di annullamento in autotutela di un provvedimento amministrativo.

Per altro verso al fine di evitare che la richiesta di accesso possa sviare in un controllo indiscriminato sull’attività della pubblica amministrazione, deve invece operarsi un vaglio in ordine, alla posizione soggettiva addotta dagli istanti al fine di ottenere l’accesso documentale, nonché al collegamento tra la posizione soggettiva vantata dall’istante e la documentazione di cui è chiesta l’ostensione.

L’Ordinamento è chiaro in proposito: non sono ammissibili istanze di accesso documentale preordinate ad un “controllo massificato” dell'operato delle pubbliche amministrazioni.

Di talché una volta esclusa la rilevanza della prescrizione, sia relativamente al diritto di accesso in sé considerato, che relativamente alle posizioni soggettive sottostanti, deve ugualmente escludersi che le difficoltà nel reperimento dei documenti possano costituire una ragione giuridica opponibile.

Il TAR ha poi all'opposto affermato l’infondatezza della richiesta di accesso per quanto
attiene agli atti relativi alle assunzioni a tempo indeterminato con riferimento alla dirigenza.

A ben osservare tale istanza non mostra un collegamento apprezzabile con la posizione soggettiva degli interessati, riguardando le posizioni soggettive di terzi.

I documenti chiesti in ostensione, infatti, spiegano efficacia unicamente mediata e indiretta sulla posizione soggettiva dei dirigenti istanti.

In buona sostanza siamo in presenza di una relazione meramente riflessa ed eventuale, che in quanto tale non è idonea a supportare la richiesta di ostensione dei relativi documenti, la quale ultima al riguardo a ben vedere si risolve in un intento di controllo aspecifico, per ciò stesso illegittimo, sull’operato dell’Amministrazione.

25 luglio 2020