Approfondimento di Luigi Oliveri

Approfondimento di Luigi Oliveri                                                                                   

Deliberazioni e verbali

Luigi Oliveri

 Le deliberazioni di giunta e consiglio dichiarate immediatamente eseguibili esistono e dipanano i loro effetti a prescindere dalla loro traduzione in un verbale e dalla sua pubblicazione.

La sentenza del Consiglio di stato, Sezione II, 4 giugno 2020 n. 3544 è estremamente utile per comprendere il meccanismo dell’immediata eseguibilità e la concreta funzione dei verbali.

L’articolo 134 del d.lgs 267/2000, rubricato “esecutività delle deliberazioni” in proposito, nei commi 3 e 4 prevede:

“3. Le deliberazioni non soggette a controllo necessario o non sottoposte a controllo eventuale diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla loro pubblicazione.

4. Nel caso di urgenza le deliberazioni del consiglio o della giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti”.

Nel caso di cui al comma 3 il verbale, o piuttosto la deliberazione che il verbale attesti essere stata approvata, è necessario ai fini dell’acquisizione di efficacia. Infatti, occorre che il provvedimento deliberativo sia formato in ogni sua parte e pubblicato all’albo pretorio on line, perché, decorsi 10 giorni, il provvedimento divenga esecutivo, cioè produttivo di effetti e, quindi, si producano nell’ordinamento gli effetti volti a costituire, modificare o estinguere situazioni giuridiche soggettive.

Palazzo Spada opportunamente ricorda che occorre distinguere, nel processo di formazione della volontà degli organi collegiali, 5 elementi:

1. l’organo;
2. il verbalizzante;
3. il provvedimento che si intende adottare;
4. la votazione;
5. il verbale.

Un errore ricorrente consiste nel considerare un tutt’uno il provvedimento adottato ed il verbale. Questa confusione discende anche da un tradizionale sistema di composizione delle deliberazioni di giunta o consiglio, fondato su un errore genetico.
Moltissime “deliberazioni” sono qualificate come “verbale di deliberazione”, quasi appunto a congiungere indistinamente il provvedimento denominato deliberazione con un singolo verbale.
Le cose non stanno così. Il verbale riguarda la seduta e, come spiega la sentenza del Consiglio di stato, “il verbale ha l’esclusivo compito di certificare fatti storici già accaduti e di assicurare certezza a delle determinazioni che sono già state adottate e che sono già entrate a fare parte del mondo giuridico dal momento della loro adozione (cfr. Consiglio di Stato 11 dicembre 2001, n. 6208): la mancanza o il difetto di verbalizzazione non comportano, quindi, l’inesistenza dell’atto amministrativo, poiché la determinazione di volontà da parte dell’organo è distinta inequivocabilmente dalla sua proiezione formale”.
Quindi, il verbale deve riguardare complessivamente ciò che accade nella seduta. E descrive quali provvedimenti sono approvati, con quali votazioni espresse da parte di chi, rappresentando anche i contenuti principali degli interventi dei componenti dell’organo collegiale.
Ma, la decisione adottata dall’organo collegiale vive di vita propria e non dipende dal verbale. Spiega Palazzo Spada: “la forma scritta non qualifica le decisioni adottate dagli stessi potendosi le stesse manifestare mediante forme anche diverse dallo scritto, come per le votazioni e proclamazione delle stesse. Successivamente rispetto alle votazioni espresse nell’ambito di un collegio, si procede a stilare l’atto di deliberazione che, in pratica, riproduce un atto già di per se valido ed efficace”.
Come funziona, allora, il processo di formazione della volontà degli organi collegiali locali? Esso nasce da un atto di iniziativa (ascrivibile in vario modo alle competenze di chi dispone del potere di compulsare gli organi: generalmente ciascun componente, anche se talora la proposta è di provenienza dell’apparato tecnico e talaltra è la giunta ad assumere iniziativa nei confronti del consiglio), qualificato come “proposta di deliberazione”. Tale qualificazione discende indirettamente dall’articolo 49, comma 1, del d.lgs 267/2000.
Alla redazione della proposta, depositata secondo modalità procedurali autonomamente disciplinate dagli enti, segue la formazione dell’ordine del giorno e la convocazione dell’organo collegiale. Riunitosi il quale, laddove sia costituito regolarmente, si avvia la discussione su ciascuna singola proposta all’esame, che si chiude con la votazione mediante la quale la si approva.
Dunque, nel corso della seduta:

1. si esamina un provvedimento amministrativo non ancora efficace, perché ha la sola funzione di attivare l’organo collegiale perché adotti la decisione di approvarlo o meno;
2. si vota sulla proposta;
3. si proclama l’esito della votazione.
   La votazione e la proclamazione sono atti indubbiamente non aventi forma scritta, ma orale, che, però, hanno la forza di innestare il provvedimento, passato da proposta a vera e propria deliberazione, nell’ordinamento giuridico.

Sicchè, spiega ancora la sentenza, “la deliberazione adottata ad esempio da parte di un certo organo collegiale ... esiste a prescindere dall’atto verbale che ne riferisce i contenuti”.
In altre parole, la deliberazione collegiale insorge nel momento in cui con la votazione viene approvata; alla formazione della deliberazione, quindi, non concorre il verbale, che si limita ad esporre all’esterno come si sia giunti all’approvazione della proposta (secondo quale iter e con quale maggioranza).
Dunque, continua Palazzo spada, “la forma dell’atto si distingue necessariamente rispetto alla documentazione nell’ambito della quale vengono trascritti gli accadimenti dei fatti occorsi”.
Per questa ragione la sentenza indica di distinguere tra “tra atto documentato e verbale ed anche tra documento e verbale in cui si conserva l’atto già valido”.
In sostanza:

1. l’atto documentato è la votazione;
2. il verbale è l’atto che documenta atti e fatti avvenuti alla presenza del verbalizzante;
3. documento è il provvedimento amministrativo adottato e già valido, che viene conservato nel verbale.

Spiega ulteriormente Palazzo Spada che rispetto alle votazioni espresse nell’ambito di un collegio, è necessario “stilare l’atto di deliberazione che, in pratica, riproduce un atto già di per se valido ed efficace. In tal caso il documento amministrativo contenente le manifestazioni di volontà del consesso e ha la funzione di conservare alla memoria la deliberazione così come è stata adottata”.
Quindi, l’atto di deliberazione non è il verbale: è un provvedimento amministrativo valido sin dalla sua adozione a seguito della votazione, che va redatto in modo tale che al suo interno resti evidenziata la manifestazione di volontà dell’organo.
In sostanza, le deliberazioni non sono né il verbale della seduta, né un estratto dal verbale della seduta, ma sono il documento amministrativo che contiene l’espressione di volontà dell’ente.
Dunque, la corretta intestazione del provvedimento è proprio quella di “deliberazione di giunta/consiglio. E’, allora, improprio premettere alla singola deliberazione formule come il giorno ___, alle ore ___, nella sede ___, sono intervenuti i signori ______. Sarebbe più corretto, invece, specificare: “la deliberazione in oggetto è stata adottata nel corso della seduta di giunta/consiglio regolarmente costituita e tenuta, come specificato dal verbale di seduta n. _____, in data ______, come punto _____ dell’ordine del giorno trattato. Al momento della votazione, dopo esaustiva discussione in merito alla proposta, erano presenti _____, votanti ______, astenuti _______. La giunta/il consiglio, vista la proposta [viste le altre disposizioni e premesse che ciascun ente ritenga di esporre], ha espresso su su essa voti favorevoli _____, contrari____ (con astenuti ____), pertanto la proposta è stata approvata e la deliberazione adottata e valida”.
Ora, al momento della votazione la deliberazione è “valida”, ma non efficace, non in grado, cioè, di produrre i suoi effetti.
Nel caso regolato dal comma 3 dell’articolo 134 del Tuel, perché la delibera produca effetti deve essere appunto stilata, sottoscritta quanto meno dal verbalizzante (a ben vedere la sottoscrizione del presidente del collegio nel singolo provvedimento non serve: il presidente del collegio semmai deve sottoscrivere il verbale di seduta) e poi pubblicata e solo decorsi 10 giorni dalla pubblicazione diviene efficace.
Nel caso regolato dal comma 4, il collegio con separata ulteriore e diversa votazione dichiara la deliberazione adottata subito prima “immediatamente eseguibile”. Proprio perché, come spiega Palazzo Spada, “la deliberazione adottata ... esiste a prescindere dall’atto verbale che ne riferisce i contenuti” la dichiarazione di immediata eseguibilità consente alla delibera di esplicare immediatamente tutti i propri effetti, anche se nemmeno sia stata trascritta nel documento avente forma di deliberazione. La fonte dell’eseguibilità (che è la possibilità di dare esecuzione ad un provvedimento anche se non si sia ancora completata la fase integrativa dell’efficacia, che nel caso delle delibere degli enti locali è la pubblicazione per 10 giorni) è, dunque, la votazione in forma orale, non il provvedimento successivamente redatto in forma scritta (né, meno che mai, ovviamente, la sua pubblicazione).
22 giugno 2020