Approfondimento di Eugenio De Carlo

Approfondimento di Eugenio De Carlo                                                                                    

Rimborso oneri permessi consiglieri dipendenti società in house

Eugenio De Carlo

Gli oneri derivanti dalla fruizione, da parte dei dipendenti di società pubbliche in house, dei permessi retribuiti previsti per l'esercizio di funzioni elettive presso un ente locale sono a carico di quest'ultimo e devono essere rimborsati alla società datrice di lavoro, nei termini e secondo le modalità di cui all'art. 80 del T.U.E.L.

E’ questo l’interessante quanto recente principio affermato dalla Cassazione Civile (Ord. Sez. 1, Num. 11265/11.6.2000), a seguito del ricorso del Comune di Napoli avverso la sentenza n. 5009/2014 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI.

Infatti, l'Azienda Napoletana Mobilità (A.N.M.) S.p.A., società interamente partecipata dal Comune, aveva chiesto mediante citazioni al Tribunale di Napoli la condanna del Comune alla restituzione degli importi corrisposti a taluni dei propri dipendenti per assenze dal servizio dovute allo svolgimento di mandato elettorale nei consigli municipali.

Tuttavia, il Tribunale con sentenza n. 9620 del 2013 rigettava le domande, ritenendo che la qualifica dell'azienda quale società in house providing — soddisfatta dalla presenza della delegazione interorganica e dall'assenza di autonomia tra società e Comune, dai poteri di direzione e coordinamento esercitati dall'ente locale sulla società e dall'esistenza di un "controllo analogo" sulla gestione societaria - ne avrebbe escluso la natura di soggetto di diritto privato e l'assoggettamento all'art. 80 T.U.E.L., là dove è previsto per il datore di lavoro privato il diritto di rimborso degli oneri sostenuti per i permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti.

La società, quindi, proponeva appello alla Corte di appello di Napoli che, in riforma della pronuncia di primo grado, con la citata sentenza n. 5009/2014 condannava l'ente locale al pagamento delle somme a titolo di rimborso dei permessi retribuiti corrisposti dall'azienda ai propri dipendenti, eletti nelle consultazioni amministrative.

Seguiva ricorso per Cassazione decisione con la citata ordinanza che, prendendo atto dell'esistenza sul punto di sedimentati percorsi interpretativi che hanno dato prevalenza, di volta in volta, delle società partecipate ora alle connotazioni formali segnate dall'adozione di modelli propri del diritto privato ora agli scopi, quali lo svolgimento di servizi pubblici, ed agli assetti proprietari governati, invece, dal diritto pubblico, individuandosi tanti statuti quante le fattispecie scrutinate.

Per l'art. 80 T.U.E.L. quanto viene in rilievo è la determinazione del "rapporto di dipendenza".

La ratio della norma è quella di tutelare l'esercizio delle funzioni pubbliche elettive da parte dei lavoratori-dipendenti senza gravare sulla patrimonialità dei datori di lavoro privati a cui la norma riconosce il diritto ad essere ristorati degli oneri sostenuti che invece esclude per quelli pubblici e tanto nella identità di funzione e di soggetti tra l'ente datore di lavoro e quello elettivo.

Più puntualmente nella norma vi è la rappresentazione di due esigenze da soddisfare. L'una è relativa all'esercizio della funzione politica di cui gli eletti siano stati investiti all'esito della consultazione amministrativo- elettorale; l'altra si accompagna all'esercizio del servizio pubblico che, affidato allo strumento negoziale, deve rispondere a criteri di efficienza e trasparenza nello svolgimento e di economicità dei risultati.

L'intervenuta formazione di un indirizzo interpretativo dell'art. 80 T.U.E.L. che si deve ad una intensa attività consultiva resa dai giudici amministrativi e contabili che, in risposta a quesiti posti da amministrazioni locali, dà conto del ricco dibattito e dell'interesse avuto dalla norma, nel cui scrutinio si intersecano i temi della classificazione delle società pubbliche e quello degli equilibri finanziari ed economici tra enti locali e società partecipate (in tal senso, tra gli altri: parere del Consiglio di Stato, Sez. I, del 22 dicembre 2011, n. 04782; Id. parere n. 706 del 2011; Sezione di controllo per il Lazio, deliberazione n. 182/2013/PAR; Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 346/2014/PAR; Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 198/2014/PAR; Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 256/2017/PAR). Quelle conclusioni, sorrette da perspicua persuasività, si vogliono qui condividere nell'apprezzata loro conferma dei principi già rinvenuti, e come più sopra cennati, nel sistema.

• I punti destinati a venire in rilievo sono saldamente espressi dal principio per il quale, con la previsione contenuta nell'art. 80 T.U.E.L., in ragione della quale sono a carico degli enti pubblici presso cui svolgono le proprie funzioni i permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti "da privati o enti pubblici economici", si è voluto garantire lo svolgimento di funzioni pubbliche da parte di lavoratori dipendenti, senza che il relativo onere vada a ricadere sui datori di lavoro privati anziché rimanere a carico delle risorse pubbliche e del bilancio dell'ente che beneficia di tali funzioni.
• L'indicata premessa è espressiva del generale principio civilistico del divieto di indebito arricchimento (art. 2041 cod. civ.) che vuole che il soggetto che si avvantaggi della prestazione sopporti gli oneri economici. L'ente locale presso il quale svolgono incarico elettivo i dipendenti di una società in house deve provvedere ai permessi retribuiti che sono stati fruiti dai primi in adempimento del munus pubblico e che restano così addossati, quali spese per il funzionamento degli organi politici, all'ente presso il quale ii dipendente è chiamato a svolgere funzioni politiche.
• Converge al raggiungimento del risultato, insieme al richiamato principio civilistico dell'indebito arricchimento, il rilievo che deve essere accordato ai principi intesi a valorizzare autonomia e responsabilizzazione degli enti territoriali destinati a valere anche rispetto allo svolgimento dell'attività sociale, in regime di economicità, cui è tenuta la società in house, nell'assenza di obblighi di consolidamento dei propri conti con i bilanci degli enti fruitori delle prestazioni.
• Vi è poi l'argomento delle forme adottate e quindi dell'intervenuta costituzione secondo il modello societario del soggetto prestatore del servizio in house a cui si accompagna la distinzione soggettiva tra società partecipata e socio pubblico e la separazione dei rispettivi patrimoni, con esclusione che la provenienza pubblica delle risorse impiegate nel capitale sociale comporti automaticamente l'acquisizione della natura pubblicistica delle disponibilità finanziarie della società.
• Per converso, per escludere l'applicazione dell'art. 80, in conformità alla ratio dianzi esposta ed alla luce dei vigenti principi costituzionali di finanza pubblica, non assume significato il possesso di requisiti, indicati da altre norme specifiche e ad altri fini, quali sono gli indici di assimilazione di talune società partecipate a pubbliche amministrazioni, come l'inclusione della società interessata nell'ambito del conto consolidato della pubblica amministrazione di cui all'art. 1, commi 2 e 3, della legge n. 196/2009 (legge di contabilità pubblica), che non vale a snaturare le caratteristiche di autonomia organizzativa e finanziaria, ma, come osservato dai giudici amministrativi (vd. supra sub n. 7), rileva unicamente sul diverso piano dell'omogenea costruzione dei macro aggregati dì finanza pubblica.
   
  Conclusivamente, per il cennato quadro di riferimento, gli oneri derivanti dalla fruizione, da parte dei dipendenti di società a partecipazione pubblica, dei permessi retribuiti previsti per l'esercizio di funzioni elettive presso un ente locale partecipante sono a carico di quest'ultimo e devono essere rimborsati alla società datrice di lavoro, nei termini e secondo le modalità di cui all'art. 80 del T.U.E.L.
  15 giugno 2020