Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Per la Sezione delle Autonomie nessun vincolo per gli enti nell’utilizzo dello “scavalco condiviso”.

Vincenzo Giannotti

La magistratura contabile, nell’utilizzazione del personale tra due enti, ha individuato due forme di convenzionamento, la prima denominata “scavalco condiviso” e la seconda “scavalco di eccedenza”. Lo scavalco condiviso è regolato dal contratto (Art. 14 CCNL 22/01/2004) e dalla legge (art.1, comma 124, della legge di bilancio 2019), in cui si prevede che mediante una convenzione due enti possano utilizzare uno stesso dipendente nel limite del suo orario di lavoro d’obbligo (36 ore settimanali). Nello “scavalco di eccedenza”, invece, è possibile utilizzare il personale di un altro ente potendo aggiungere al massimo altre 12 ore settimanali rispetto all’orario di lavoro d’obbligo, in altri termini il totale delle ore lavorate dal dipendente non potranno mai essere superiori alle 48 ore settimanali complessive. Quest’ultima possibilità è sta regolata dalla legge (art.1, comma 557, della Legge n.311/2004) ma limitata agli enti di piccola dimensione (Comuni inferiori ai 5.000 abitanti, unione dei comuni e comunità montane).    

In merito alla differenza tra le due utilizzazioni del medesimo personale, la Sezione delle Autonomie ha avuto modo di chiarire (deliberazione n.23/2016) che, la spesa sostenuta dall'ente utilizzatore, nello scavalco condiviso, non rientra nelle limitazioni della spesa del personale a tempo determinato (articolo 9, comma 28, del Dl 78/2010), in quanto il personale è pur sempre utilizzato nell'ambito del suo normale orario di lavoro.

Ora, con la deliberazione n.10/2020 (nel file allegato), sempre la Sezione delle Autonomie è stata chiamata a dirimere il contrasto tra Sezioni Regionali di controllo in merito all’utilizzo dello scavalco condiviso anche da parte di enti che non avessero approvato i documenti contabili nei tempi previsti dal legislatore. Il riferimento è l’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016, secondo cui il legislatore ha imposto il divieto legale di procedere ad assunzioni di personale nei confronti degli enti territoriali che non rispettino i termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato o dell’invio dei dati alla Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP), limitando la capacità di effettuare assunzioni fino a che gli stessi non abbiano adempiuto agli indicati obblighi di legge.

Il contrasto tra le Sezioni regionali

La Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo (deliberazione n.103/2017) ha affermato che la disposizione legislativa si estenderebbe a qualsiasi spesa addizionale sopportata dall’ente inadempiente, tale da includere tutte le forme possibili di spesa come quelle del “distacco” o del “comando”, pur se in tale ipotesi l’ente non effettui una assunzione. Nelle sue conclusioni, quindi i giudici contabili abruzzesi, hanno esteso il divieto di assunzione, disposto dalla normativa, anche in caso di utilizzazione di personale tra due enti con la formula contrattuale e legislativa dello “scavalco condiviso”.

Ad opposte conclusioni è, invece, giunta la Sezione regionale di controllo per il Molise (deliberazione n.105/2016) dove, in merito allo “scavalco condiviso”, osservando che quest’ultimo rappresenti una modalità di utilizzo di una medesima forza lavorativa, già incardinata in un rapporto di pubblico impiego, per periodi predeterminati e nell’ambito del tetto orario di lavoro d’obbligo, in forza di un accordo pubblicistico, fra più amministrazioni, formalizzato in una convenzione nella quale sono disciplinati i modi ed i tempi di utilizzo del dipendente, nonché le modalità di ripartizione dei relativi oneri finanziari. La conseguenza è stata quella, quindi, di escludere lo scavalco condiviso quale assunzione, o di costituzione di un nuovo rapporto di lavoro.

In ragione del contrasto, la Sezione regionale Siciliana, con la deliberazione n.8/2020, ha rimesso la questione di massima alla Sezione delle Autonomie.

La decisione della Sezione delle Autonomie

Secondo i giudici della nomofilachia contabile, il dettato normativo contenuto nell’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016 - in forza del quale gli enti inadempienti non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto ai predetti obblighi - non consente di ricomprendere nel divieto di assunzioni anche la diversa fattispecie dello “scavalco condiviso”.

La giurisprudenza contabile (Sezione della Lombardia deliberazione n.414/2013) ha avuto modo di precisare come lo “scavalco condiviso” non può essere ritenuto equivalente al comando, nel primo il lavoratore mantiene il rapporto d’impiego con l’amministrazione originaria, rivolgendo solo parzialmente le proprie prestazioni in favore di un altro ente, nell’ambito dell’unico rapporto alle dipendenze del soggetto pubblico principale. Anche nell’ipotesi in cui, la convenzione sottoscritta fra le amministrazioni preveda una ripartizione del carico finanziario della spesa complessiva, già in essere per il dipendente, attribuendone una quota parte in capo all’ente utilizzatore, la fattispecie in esame non può mai integrare la costituzione di un nuovo rapporto di impiego per la mancanza di un vincolo contrattuale diretto tra l’ente che si avvale delle prestazioni “a scavalco” ed il lavoratore, trattandosi di un modulo organizzativo di condivisione del personale fra amministrazioni pubbliche.

Pertanto, con il ricorso alla forma dello “scavalco condiviso” va escluso che questi possa costituire una elusione al divieto di assunzioni. Ipotesi, questa, che la disposizione legislativa riferisce al solo caso dei contratti di servizio con soggetti privati.     

Conclusioni

Per la Sezione delle Autonomie, dunque, gli enti che non avessero approvato i documenti contabili nei tempi previsti dal legislatore potrebbero in ogni caso ricorrere all’utilizzo del dipendente pubblico di altro ente, per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, senza incorrere nel divieto imposto dal legislatore.

4 giugno 2020