Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                    

Danno erariale per assunzioni effettuate in assenza del bilancio consolidato

Vincenzo Giannotti

Al fine di evitare il ritardo nell’approvazione dei documenti contabili e, in modo particolare, del bilancio consolidato che, a differenza del bilancio di previsione e del rendiconto, non comporta lo scioglimento del Consiglio comunale, il legislatore ha previsto all’art. 9.1-quinques del D.L. n.113/2016 il divieto da parte degli enti, fino ad approvazione dei documenti contabili, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. La Corte dei conti delle Marche (sentenza n. 41/2020 - nel file allegato -) ha condannato il responsabile del servizio che ha sottoscritto i contratti e, in misura uguale anche il responsabile delle risorse umane e il dirigente finanziario, che hanno consentito le assunzioni nonostante fossero inutilmente scaduti i termini per l’approvazione del bilancio consolidato.

L’accusa della Procura

La Procura ha aperto un fascicolo istruttorio nei confronti di un ente locale per una presunta violazione degli artt. 151, ultimo comma, del D.lgs.267/2000 e 9, comma 1 quinquies del D.L. n. 113/2016, con riguardo a n.35 assunzioni a tempo determinato disposte con provvedimento dirigenziale del 30 settembre 2017, con effetto dal 02.10.2017, pur in assenza dell’approvazione, nei termini di legge, del bilancio consolidato dell’annualità 2016. Il PM contabile ha ritenuto responsabili di danno erariale il dirigente del settore Welfare, per aver sottoscritto i contratti di lavoro pur a conoscenza della mancata approvazione del bilancio consolidato che avrebbe dovuto essere approvato entro il 30 settembre, il responsabile delle risorse umane e il responsabile finanziario, il primo per aver acconsentito le assunzioni e il secondo per aver espresso il parere contabile positivo. Il bilancio consolidato veniva successivamente approvato solo in data 25/11/2017. Il danno erariale, a dire della Procura discenderebbe dal divieto di assunzioni a qualsiasi titolo disposto dall’art. 9.1 quinquies del D.L. n. 113/2016 quale misura sanzionatoria per gli enti inosservanti dei termini di legge nell’approvazione dei principali documenti contabili e, nel caso di specie del bilancio consolidato al 30 settembre 2016. La quantificazione del danno erariale sarebbe pari alle retribuzioni complessivamente erogate dalla data di assunzione fino alla data di approvazione del bilancio consolidato.

La difesa dei convenuti

I convenuti hanno confutato le accuse di danno erariale formulate dalla Procura.

Il responsabile del personale si è ritenuto fuori da qualsiasi addebito avendo istruito la pratica ben prima che il documento contabile fosse in scadenza.

Il responsabile del Settore Welfare, sottoscrittore dei contratti individuali di lavoro, ha evidenziato a sua discolpa che il mancato adempimento di approvazione del bilancio consolidato entro i termini di legge attiene a valutazioni di regolarità amministrativo-contabile, di competenza del settore economico-finanziario e, in ogni caso, ha evidenziato che le assunzioni si sarebbero perfezionate a seguito della sottoscrizione delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà dei soggetti collocati in graduatoria e non già a seguito della stipula dei contratti.

Infine, il responsabile finanziario ha evidenziato che il visto di regolarità contabile fosse stato rilasciato in data 28 settembre 2017 in assenza di divieto assunzionale e che, in ogni caso, le assunzioni riguardavano servizi essenziali quali quelli della mensa scolastica.

La conferma del danno erariale

Il Collegio contabile ha ritenuto fondate le conclusioni della Procura.

Ha, infatti, evidenziato come l’art. 9, comma 1-quinquies del D.L. n. 113 del 24/06/2016 prevede l’impossibilità per gli enti territoriali di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione di una serie di atti contabili, fra cui anche l’approvazione del bilancio consolidato, il cui termine, come ampiamente noto, è fissato al 30 settembre di ogni anno, ai sensi dell’articolo 151, comma 8, TUEL, per gli enti tenuti a tale adempimento. Pertanto, continua il Collegio contabile, la violazione dei termini per l’approvazione del bilancio consolidato, dato non in discussione, ha automaticamente fatto scattare l’imposto divieto la cui violazione comporta l’assunzione illecita di spese e, conseguentemente un nocumento erariale per l’amministrazione (tra le tante Corte dei conti del Veneto, deliberazione n.2/2019). Precisati gli estremi della responsabilità erariale, il Collegio contabile confuta le difese dei convenuti precisando che:

• la privatizzazione del pubblico impiego ha portato al superamento della costituzione del rapporto di lavoro pubblico mediante un atto unilaterale della Pubblica amministrazione, dovendo necessariamente darsi rilevanza al momento della stipula del contratto di lavoro. In tale senso milita il CCNL degli enti locali del 1995 secondo cui il rapporto di lavoro, anche a tempo determinato, è costituito e regolato dai contratti individuali e che è il contratto, per il quale è necessariamente richiesta la forma scritta, a regolare gli elementi fondamentali del rapporto. In modo non diverso sull’obbligatorietà della stipula del contratto individuale è anche il Testo unico del pubblico impiego che dà rilevanza, ai fini assunzionali, alla stipula dei contratti e non già agli atti ad essi propedeutici e preparatori (art. 36 del d.lgs. 165/01);
• in merito alla dichiarazione di servizi ritenuti essenziali, il Collegio contabile evidenzia che nel caso di specie si è in presenza di un servizio a domanda individuale che l’ente locale è libero di istituire o meno.

La quantificazione del danno e la sua ripartizione

Ai fini della quantificazione del danno erariale, il Collegio contabile non può non rilevare il vantaggio comunque conseguito dall’ente locale, laddove il Comune ha potuto erogare un servizio a domanda individuale in cambio di un corrispettivo versato dalle famiglie per l’erogazione dei pasti. Pertanto, il danno erariale deve essere calcolato al netto degli introiti percepiti. Inoltre, il Collegio contabile ha disposto una ulteriore riduzione in ordine alle incertezze dovute alla prima applicazione del disposto normativo ed alla condotta posta in essere, comunque finalizzata ad evitare un disservizio nei confronti dell’utenza.

In merito alla ripartizione del danno erariale sicuramente il 60% va posto a carico del responsabile del servizio che ha sottoscritto i contratti di lavoro, mentre il restante 40% va ripartito in parti uguali tra il responsabile delle risorse umane e il responsabile finanziario.    

11 maggio 2020