Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo                                                                               

L’utilizzo delle graduatorie per assunzioni in “esercizio provvisorio”

Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

Nel precedente articolo ci siamo occupati dei presupposti necessari per attingere dalle graduatorie di altro Ente e del quadro giurisprudenziale nel frattempo assestatosi. Orbene, altra importante questione, dovuta al continuo differimento dei termini previsti per approvare il bilancio di previsione[1] ed ancor più acuita dell’attuale situazione di emergenza epidemiologica dichiarata  con delibera CDS del 31 gennaio 2020, porta a valutare la necessità – e soprattutto l’urgenza – di dotarsi figure indispensabili come gli Agenti di polizia locale che rappresentano organi necessari per tutta l’attività esterna orientata a  far  rispettare la normativa di emergenza e  soprattutto le ordinanze sindacali e il la quarantena dei soggetti tenuti.

Questo argomento, al limite tra aspetto contabile e aspetto giuridico, necessita, a nostro giudizio, una illustrazione delle tesi correnti , senza disdegnare una valutazione di legittimità destinata poi a confrontarsi con le norme contabili e con la recente posizione assunta dalla Corte dei Conti, sez. Campania con il parere del 18 marzo, n. 28/2020  anche confermata dalla Corte dei Conti, sez Puglia con il parere del 27 aprile, n. 37/2020.

Certamente, fino al termine previsto dalla legge per l’approvazione del bilancio   le assunzioni programmate possono essere effettuate a condizione che l’Ente sia in possesso dei requisiti per potere realizzare nuovi contratti. L’art. 9 del D.L. n. 113/2016 prevede che “I comuni in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione del bilancio di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato non possono procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo […] in caso di mancata approvazione del bilancio di previsione e conseguente sforamento del termine di legge”.

Prima di procedere, giova rammentare una precisazione preliminare: occorre distinguere tra “esercizio provvisorio” che si realizza in costanza di approvazione del bilancio di previsione e  “gestione provvisoria” che, invece, si realizza quando non è stato approvato, scaduti i termini, il bilancio di previsione.

Infatti,   nell’ipotesi di “esercizio provvisorio” gli Enti possono impegnare solo spese correnti (oltre quelle correlate a partite di giro). Per la spesa in conto capitale, possono essere impegnate solo somme per lavori pubblici di somma urgenza o altri interventi di somma urgenza[2].

Inoltre, ai sensi dell’art.163 TUEL fanno eccezioni al suddetto limite dei dodicesimi, individuandoli nelle spese: “a) tassativamente regolate dalla legge; b) non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi; c) a carattere continuativo necessarie per garantire il mantenimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, impegnate a seguito della scadenza dei relativi contratti”.

In merito la Corte dei Conti Campania con il menzionato parere ha sottolineato la eccezionalità della spesa nonché l’anomalia rispetto all’esercizio provvisorio di una assunzione:   “le eccezioni al prescritto limite dei dodicesimi vanno intese in senso tassativo, con la conseguente impossibilità di estenderle oltre la previsione di legge”.

La suddetta disciplina è sostanzialmente confermata anche dal principio contabile applicato n. 8, di cui all’Allegato n. 4/2 del D. Lgs. n. 118/2011, che al punto 8.6, in particolare, ribadisce: “nel corso dell’esercizio provvisorio: sono impegnate nel limite dei dodicesimi le spese che, per loro natura, possono essere pagate in dodicesimi; sono impegnate, al di fuori dei limiti dei dodicesimi, le spese tassativamente regolate dalla legge, quelle che, per loro natura, non possono essere pagate frazionandole in dodicesimi, e le spese a carattere continuativo necessarie per garantire il mantenimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, impegnate a seguito della scadenza dei relativi contratti”.

Dunque, la conclusione è nella direzione di escludere dalle eccezioni al rispetto dei dodicesimi l’assunzione di personale derivante dall’utilizzo di graduatorie.

Ne deriva, quindi, la impossibilità di assumere spese, in costanza di esercizio provvisorio, al di là del più volte richiamato limite dei dodicesimi, con la sola eccezione dei casi, evidentemente tassativi, elencati dal predetto art. 163, co. 5, tra i quali non risulta – apertis verbis – annoverabile la tipologia di spesa di cui al parere in esame, non essendo la stessa riconducibile a nessuna delle seguenti eccezioni:

• eccezione di cui alla lettera a) del comma precedentemente indicato;
• relativa alle spese tassativamente regolate dalla legge (non trattandosi di una assunzione imposta ex lege, ma programmata dall’Ente medesimo);
• eccezione di cui alla lettera b), non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi, attesa la pacifica frazionabilità in dodicesimi delle spese di personale;
• né, infine, alla eccezione di cui alla lettera c), spese a carattere continuativo necessarie per garantire il mantenimento del livello qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, impegnate a seguito della scadenza dei relativi contratti, riferendosi, siffatta eccezione, al caso di servizi, oggetto di contratti in scadenza, tra i quali non rileva il contratto di lavoro subordinato.

Tuttavia, la questione è destinata a complicarsi ulteriormente qualora la procedura sia in corso al 31 dicembre e non ancora conclusa (magari perché l’Ente a seguito di rinunce non ha individuato gli idonei da assumere e le stesse dopo le rinunce non sono presenti in graduatoria).

In una ipotesi del genere, l’Ente ha dovuto chiedere apposito parere in ordine alla possibilità di procedere, in costanza di “esercizio provvisorio”, ad assunzioni di personale già programmate nel Piano Occupazione dell’anno 2019, per le quali sono state avviate tutte le previste procedure di reclutamento, ad oggi non ancora definite. Inoltre, lo stesso Ente ha finanche fatto ricorso alla procedura di utilizzo delle graduatorie concorsuali di altri Enti e, nonostante detta procedura sia stata messa in essere nel 2019, con l’interpello dei vari Comuni, secondo il criterio della territorialità previsto dalla disciplina regolamentare vigente in materia (benché si fosse pure verificato un primo convenzionamento con altro Ente), la procedura non è stata conclusa avendo i candidati individuati rinunciato all’assunzione.

Andrebbe aggiunto, quale utile elemento di valutazione, che l’Ente in questione non ha approvato il bilancio 2020 e, Stando alla dizione letterale dell’art. 9 del  D.L. n. 113/2016, “I comuni in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione del bilancio di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato non possono procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo […]”. Tale aspetto, però, come innanzi detto,   può considerarsi superato dall’intervenuto differimento[3] al 31 luglio  2020 dell’approvazione del bilancio, stante l’attuale situazione epidemiologica dei successivi provvedimenti.

Ciò premesso, nonostante l’assunzione riguardi Agenti di Polizia Locale necessari ed indispensabili per i servizi essenziali che garantiscono  , non può essere formalizzata.

Non a caso, proprio l’intendimento reso dalla Corte dei Conti Campania indica che fino alla approvazione del bilancio preventivo non si può dare corso ad assunzioni.

La Corte dei Conti Puglia con il parere 37/2020 del 27 aprile si è allineata all’orientamento della Sezione Campania affermando che le osservazioni sono state già oggetto di esame e risposta nella recentissima deliberazione n. 28/2020/ PAR della Sezione regionale di controllo per la Campania, depositata il 1 19 marzo 2020, la quale ha chiarito che, in costanza di esercizio provvisorio, occorre rispettare il 1 comma 5 del1’art. 163 TUEL, che consente di poter procedere all’assunzione di spese correnti, come anche quelle relative all’assunzione di personale, nel limite dei dodicesimi.

Resta da chiarire pur in presenza di un dato inequivocabile se alle procedure in corso o non andate a buon fine previste nel Piano assunzionale (e di cui è stata già prevista la disponibilità finanziaria) possano portare ad escludere, sino all’approvazione del bilancio, l’assunzione necessaria a garantire in periodi di emergenza servizi pubblici essenziali. Certamente, le procedure potranno essere avviate e portare all’individuazione del soggetto idoneo da assumere.

Rispetto a poc’anzi descritto, può qui dirsi che in caso di scelta non aderente al parere della Corte di Conti Campania non potrebbero comunque addebitarsi conseguenze in termini di responsabilità amministrativa, giacché non vi sono orientamenti univoci e consolidati anche se la cautela si impone in quanto in mancanza del bilancio di previsione e pluriennale   non si può essere certi della disponibilità delle somme nei relativi capitoli di spesa  nel corso dell’esercizio e dei successivi  ; ciò che può apparire conforme alle leggi sulle assunzioni può scontrarsi con l’applicazione delle regole giuscontabili  e rendere di difficile applicazione ogni interpretazione contraria.

10 maggio 2020