Approfondimento di Angelo Maria Savazzi

Approfondimento di Angelo Maria Savazzi                                                                                   

Operativi i nuovi budget assunzionali dei comuni dopo la pubblicazione del DM attuativo dell’art. 33 del DL 34/2019

Angelo Maria Savazzi

Con il Decreto 17.3.2020 del Ministro della Pubblica amministrazione di concerto con i Ministri dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno, pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 27.4.2020, entra nel vivo e diviene pienamente operativa la riforma introdotta dall’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019, concernente le nuove modalità di calcolo dei budget assunzionale che mettono in archivio il calcolo basato sul turnover del personale, privilegiando, quindi, la sostenibilità della spesa e la virtuosità degli enti.

Il decreto ministeriale in commento, sul quale la Conferenza Stato-città ed autonomie locali ha sancito la prescritta intesa l’11.12.2019, individua le fasce demografiche, i relativi valori soglia per fascia demografica e le relative percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio per i comuni che si collocano al di sotto del valore soglia prossimo al valore medio, nonché un valore soglia superiore cui convergono i comuni con una spesa di personale eccedente la predetta soglia superiore.

Il Dm suddivide i Comuni in 9 fasce demografiche in relazione alle quali sono individuati i relativi valori soglia determinati dal rapporto della spesa del personale rispetto alle entrate correnti, calcolati secondo le regole definite dal Dl 34/2019 e dallo stesso Dm.

Il Dm recepisce una modifica che è poi stata apportata all’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019 da parte della L. n. 160/2019, secondo la quale sono definiti due valori soglia; i comuni che registrano un rapporto compreso tra i due predetti valori soglia non possono incrementare la spesa di personale registrata nell’ultimo rendiconto della gestione approvato ovvero del rapporto spesa personale/entrate correnti. Una ulteriore modifica introdotta dalla L. n. 160/2019 riguarda i comuni con popolazione fino a 5000 abitanti che facciano parte delle “unioni dei comuni” ai sensi dell’art. 32 del TUEL; questi comuni, se si collocano al di sotto del valore soglia, al solo fine di consentire l’assunzione di almeno una unità, possono incrementare la spesa di personale a tempo indeterminato oltre la predetta soglia di un valore non superiore a quello stabilito dal decreto ministeriale attuativo (38.000 euro), collocando tali unità in comando presso le corrispondenti unioni con oneri a carico delle medesime, in deroga alle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale

Ai fini dell’applicazione delle nuove regole occorre, quindi, calcolare il rapporto tra la spesa complessiva, come rilevata nell’ultimo rendiconto approvato, per tutto il personale, al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione e al netto dell’IRAP, e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerata al netto del fondo di crediti di dubbia esigibilità stanziato nell’ultimo bilancio di previsione. Relativamente alla esclusione del fondo di crediti di dubbia esigibilità il Dm sembra contenga un refuso (“considerati al netto…”) che farebbe pensare che il fondo debba essere escluso dalle entrate correnti annuali prima del calcolo della media. Tuttavia, l’interpretazione più corretta è quella che prevede l’esclusione dalla media del fondo di crediti di dubbia esigibilità, stanziato nell’ultimo bilancio di previsione, sia perché il riferimento all’ultimo bilancio è un dato certo nella formulazione della disposizione (“stanziato nell’ultimo bilancio di previsione”) e sia per uniformità con l’analogo decreto 3.9.2019 riguardante il calcolo delle capacità assunzionali delle regioni.

Per spesa del personale occorre considerare gli impegni di competenza per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’art. 110 del TUEL, nonché per i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati, partecipati o comunque facenti parte dell’ente, al lordo degli oneri riflessi e al netto dell’IRAP, come rilevati nell’ultimo rendiconto approvato.

Per la media delle entrate correnti si deve considerare la media degli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerata al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità, stanziato nel bilancio di previsione relativo all’ultima annualità considerata.

Quindi nel momento in cui si procede al calcolo della capacità assunzionale massima si devono considerare i rendiconti relativi alle annualità in cui il relativo ciclo di programmazione finanziaria si è chiuso e il bilancio di previsione dell’ultima annualità considerata nella media per il fondo crediti di dubbia esigibilità.

Delineate le grandezze che concorrono a determinare i valori soglia, questi sono quelli definiti nella seguente tabella:

I comuni il cui rapporto tra spesa del personale e entrate correnti come sopra perimetrato si colloca al di sopra del secondo valore soglia devono avviare un percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nel 2025 del predetto valore soglia anche applicando un turnover inferiore al 100 per cento; in sostanza rimane comunque la possibilità di un reintegro parziale delle cessazioni ma tale reintegro deve essere compatibile, nel senso che deve essere adeguatamente dimostrato, con la graduale riduzione del rapporto tra spese del personale e entrate correnti. Infatti, dal 2025 il superamento del secondo valore soglia implicherà l’applicazione obbligatoria di un turnover pari al 30% massimo fino al raggiungimento del predetto valore soglia.

Gli enti in cui il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti (secondo le definizioni che abbiano visto) si colloca tra i due valori soglia potranno procedere con tutte le assunzioni possibili che consentano loro di non superare il valore di detto rapporto, come registrato nell'ultimo rendiconto della gestione approvato.

Infine, i comuni il cui rapporto spesa del personale ed entrate correnti come sopra perimetrato è al di sotto del primo valore soglia possono incrementare annualmente, per assunzioni a tempo indeterminato, la spesa del personale registrata nel 2018 (che quindi costituisce l’anno di riferimento per il calcolo dell’incremento della spesa) nella percentuale massima definita dalla seguente tabella, fermo restando il rispetto del primo valore soglia della tabella 1:

Le situazioni che possono presentarsi sono sinteticamente rappresentate nella seguente tabella.

Per il periodo 2020-2024 i comuni possono utilizzare le facoltà assunzionali residue dei 5 anni antecedenti il 2020 (sulla base delle percentuali vigenti anno per anno) e questi utilizzi non rilevano ai fini della percentuale massima di incremento della spesa rispetto al 2018 come delineate nella tabella 2 per ciascuna annualità, fermo restando che comunque il rapporto spesa personale/entrate correnti non deve superare il primo valore soglia sopra indicato. Ciò significa che un ente che è al limite del primo valore soglia di fatto non potrà utilizzare le facoltà assunzionali residue e, quindi, si tratta di un’area di esenzione che avrebbe concreta rilevanza solo quando il primo valore soglia sia tale da essere significativamente basso fino al punto che l’incremento consentito di spesa del personale rispetto al valore 2018 non determini il superamento di detto valore soglia.

Questa facoltà recuperatoria, pertanto - che costituisce l’ultima chance d’impiego di possibilità assuntive che vengono dal passato, quale momento di transito nell’ambito di un regime che sovverte completamente le modalità di determinazione delle potenzialità costitutive di rapporti di lavoro - consente di utilizzare gli eventuali spazi assunzionali non impiegati o non integralmente utilizzati negli anni dal 2015 al 2019, ovviamente nel rispetto delle facoltà di reclutamento assentite, di volta in volta, dall’ordinamento all’epoca vigente, riferite, pertanto, alle cessazioni dal servizio avvenute nei singoli anni rispettivamente precedenti a quello di riferimento. Il tutto, in ogni caso, come detto, nel rispetto del limite del parametro principale (rapporto tra spese di personale ed entrate correnti), derivante dal rapporto recato dal primo valore soglia riportato nella tabella 1.

La maggiore spesa per assunzioni di personale a tempo indeterminato derivante da quanto sopra esposto si colloca al di fuori del limite di spesa previsto dall’art. 1, commi 557-quater e 562, della L. n. 296/2006 che, in generale, quindi risulta ancora vigente nel nostro ordinamento. Ciò significa che è possibile generare spesa per personale a tempo indeterminato nei limiti stabiliti dalle percentuali come sopra esposte e queste sono al di fuori del limite ordinamentale previsto dalla L. n. 296/2006 (media del triennio 2011-2013) che, tuttavia, continua rappresentare un limite invalicabile nell’ipotesi di spesa generate da altre tipologie di spesa per il personale (tempo determinato, somministrazione, contratti di collaborazione).

Il meccanismo di calcolo dei budget assunzionali come sopra esposto, legata fondamentalmente alla sostenibilità della spesa per nuovi contratti a tempo indeterminato e non alle cessazioni avvenute nell’anno precedente, genera un meccanismo di  calcolo mobile che determina percentuali di spesa aggiuntive diverse di anno in anno, dipendendo le stesse dalla capacità dell’ente di generare mediamente entrate adeguate, per cui eventuali riduzioni medie delle entrate correnti genererebbero un abbassamento del valore soglia con conseguenze da verificare anno per anno, con una capacità previsionale dei budget assunzionali che non è facile determinare nella prospettiva triennale.

5 maggio 2020