Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo                                                              

L’autonomia regolamentare dei Comuni nell’utilizzo di graduatorie e la sua valenza

Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Quando deve avvenire il “previo accordo” tra le Amministrazioni interessate? Alcuni orientamenti. – 3. L’orientamento giurisprudenziale. – 4. (segue) L’Ordinanza TAR Lecce del 17/04/2020.

1. Premessa.
    

La legge di bilancio 2020[1] detta nuove regole per la utilizzazione delle graduatorie dei concorsi. Infatti, a seguito della abrogazione delle disposizioni di cui all’art. 1, commi 361 e ss., della legge n. 145/2019 (legge di bilancio 2019) – che aveva introdotto limitazioni stringenti a secondo della data di approvazione anche le graduatorie dei concorsi banditi nel 2019 – possono essere utilizzate per scorrimento e non solo limitatamente ai posti che si rendono disponibili per le cessazioni dei vincitori ed alle selezioni per il personale educativo e docente degli enti locali, ma, appunto, per tutti i concorsi.

Dunque, vi sono termini e condizioni di validità delle graduatorie che devono intendersi modificate non solo rispetto alle previsioni dettate dalla legge n. 145/2019, c.d. di bilancio 2019, bensì anche rispetto alle novità introdotte dalla legge di conversione del d.l. n. 101/2019:

1. per le graduatorie approvate fino a tutto il 2010 non è prevista alcuna possibilità di utilizzazione, per cui esse sono ormai definitivamente inutilizzabili;
2. le graduatorie approvate nel 2011 possono essere utilizzate fino al prossimo 30 marzo, nel rispetto delle seguenti condizioni: frequenza obbligatoria di corsi di formazione ed aggiornamento organizzati da ciascuna amministrazione (si deve intendere da ciascun ente che vuole utilizzare una graduatoria propria o di altro ente) e superamento di un “esame-colloquio” in cui verificare la permanenza delle condizioni di idoneità, dal che se ne ricava la conclusione della ampiezza delle opzioni che l’ente può utilizzare nello svolgimento di questa verifica;
3. le graduatorie approvate negli anni compresi tra il 2012 ed il 2017 sono utilizzabili fino al prossimo 30 settembre;
4. le graduatorie approvate nel biennio 2018 e 2019 valgono 3 anni dalla approvazione;
5. le graduatorie approvate a partire dal 1 gennaio 2020 valgono 2 anni dalla approvazione.

Tuttavia, si deve chiarire se la limitazione della durata “a 2 anni” valga anche per gli Enti locali, visto che non è abrogato il comma 4 dell’articolo 91 del d.lgs. n. 267/2000 che fissa la durata delle graduatorie concorsuali “in 3 anni” e l’accorciamento della durata è effettuato tramite la modifica dell’articolo 35 del d.lgs. n. 165/2001, norma che comunque si applica anche alle amministrazioni locali. In definitiva  si possono certamente utilizzare per scorrimento tutte le graduatorie approvate nel 2019 e nel 2020.

1. Quando deve avvenire il “previo accordo” tra le Amministrazioni interessate? Alcuni orientamenti.

La Corte dei conti dell’Umbria nella delibera n. 124/2013, ha  riproposto il problema interpretativo delle disposizioni di cui all’art. 3, comma 61, della L. n. 350/2003  cioè del momento del  “previo accordo tra le amministrazioni interessate”, ai fini della legittimità dell’assunzione dell’idoneo della graduatoria del concorso bandito da altro Ente.

Sul punto si possono sintetizzare i seguenti orientamenti:

1. Le indicazioni degli organismi amministrativi di orientamento pubblico si riferivano genericamente agli “appositi accordi stipulati in applicazione della normativa vigente in materia di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e nel rispetto dei principi di cui all’art. 97 della Costituzione” (v. Circolare n.1541/2004 U.P.P.A., paragrafo 3, e nota n. 6351 del 13/3/2004 U.P.P.A. in risposta al Comune di Gallipoli);

I successivi orientamenti venivano espressi nel senso che l’accordo in discorso debba realizzarsi:

1. “prima dell’indizione della procedura concorsuale”; ciò “allo scopo di evitare che la procedura stessa possa costituire una modalità di elusione delle norme che vietano la possibilità  di effettuare richieste nominative di canditati inserite nelle predette graduatorie e per dare la possibilità a tutti i cittadini di poter partecipare [al concorso] sapendo, sin dalla pubblicazione del bando, il numero complessivo dei posti messi a concorso e presso quali enti potrebbero essere chiamati a ricoprirli”, in spregio ai “principi di imparzialità e buon andamento,  previsti dall’art. 97 della Costituzione” (si v., parere n. 25/2009 della Regione Piemonte - Settore Autonomie Locali);
2. “prima della formale approvazione della graduatoria”; ciò “al fine di garantire il rispetto dei principi di trasparenza ed imparzialità che devono sovrintendere a tutto l’operato delle pubbliche amministrazioni” (si v., pareri del Ministero dell’Interno, nota n. 15700 5A3 0014127 e nota n. 15700 5A3 0004435). Il predetto orientamento del Ministero dell’Interno, in realtà, non ha escluso che accordi possano intervenire anche dopo l’approvazione della graduatoria, ma ha sottolineato che “preferibilmente” sarebbe meglio che intervenissero prima.
    
    

1. L’orientamento giurisprudenziale.

La giurisprudenza, dal canto suo, nelle poche occasioni in cui è intervenuta, si è mostrata aperta a soluzioni che valorizzano l’autonomia dell’Amministrazione, sia per ciò che attiene alle forme dell’accordo, sia per ciò che attiene ai tempi del suo realizzarsi, purché ovviamente prima dell’utilizzazione della graduatoria.

A tal proposito, ha evidenziato come le disposizioni che disciplinano la materia non facciano “alcun riferimento ad alcuna convenzione, ma unicamente al previo accordo”, che concettualmente “implica l’intesa ed il consenso delle due amministrazioni in ordine all’utilizzo, da parte di una di esse, della graduatoria concorsuale in corso di validità, relativamente a posti di uguale profilo e categoria professionale, rispetto a quello per cui opera il suddetto utilizzo” (cfr., TAR Veneto, sent. n. 864/2011).

Nel corso degli anni   è andato avanzando un orientamento estensivo che ha lasciato alle previsioni regolamentari e all’applicazione delle stesse ampio margine sino a consentire alle stesse di indicare i criteri per la individuazione dell’Ente pubblico con la quale convenzionarsi o meglio stipulare un accordo relativo.

In tal senso sono stati individuati “criteri” di appartenenza dei comuni alla stessa provincia o dei comuni limitrofi (quelli distanti non oltre un certo numero di Km), prevedendo vari meccanismi ulteriori per consentire la individuazione del comune (quale un avviso riservato ai comuni, varie pec di richiesta) ; non solo,  a parità di graduatorie si è preferita la graduatoria più giovane o più vecchia a seconda della data di approvazione della stessa.

1. 1. (segue) L’Ordinanza TAR Lecce del 17/04/2020.

Sul punto, un recente pronunciamento TAR merita opportuna considerazione; esso menziona il riconoscimento della autonomia statutaria e il limite alla insindacabilità nel merito delle scelte operate da parte di altro Ente comune sia pure quale amministratore della graduatoria.

Infatti, in un   giudizio promosso avverso un provvedimento di diniego allo scorrimento della graduatoria disposto dal Comune amministratore della graduatoria, il G.A. monocratico ha sottolineato la illegittimità del diniego che era stato motivato in considerazione del mancato rispetto del pedissequo ordine della graduatoria. In realtà, il Comune nella propria discrezionalità organizzativa aveva effettuato “una selezione dei candidati all’esito della quale la ricorrente era risultata vincitrice” (provvedimento monocratico Tar Lecce, reg. 00355 del 6 aprile 2020).

Il medesimo orientamento è stato confermato con l’Ordinanza Tar Lecce, reg. n 00355/2020 del 17/04/2020 prendendo in esame la posizione dei soggetti[2] antecedenti la vincitrice.

In particolare il Tar Lecce si è così espresso:

1. il Comune sembra aver consumato il proprio potere e il successivo diniego sembra comunque contrario a ogni principio di economia procedimentale;
2. la ragione del diniego (cioè il fatto che non sarebbe stato rispettato l’originario ordine degli idonei), sembra violare il divieto del “venire contra factum proprium”, avendo il Comune di..  contezza, in data precedente, della selezione che il Comune di… avrebbe svolto;
3. con la predetta ragione sembra obliterarsi la circostanza che il Comune, nella propria discrezionalità organizzativa, ha provveduto a una selezione tra gli idonei di quella graduatoria (e solo tra quelli che avevano presentato manifestazione di interesse), come già rilevato nel decreto cautelare n. 213 del 7 aprile 2020;
4. il diniego non sembra nemmeno ispirato da un interesse proprio dell’Ente civico, spettando, semmai, ai singoli idonei della originaria graduatoria dolersi del mancato rispetto di quest’ultima.

Peraltro, l’Ordinanza in parola precisa che alla selezione fra soggetti idonei, indetta in virtù di specifica norma regolamentare, non si applicano le norme sull’accesso agli impieghi. Infatti, la previsione contenuta nell’art. 6, comma 3, del D.P.R. 9 Maggio 1994, n. 487, è   diretta a disciplinare non l’utilizzo di graduatorie già formate, bensì le modalità di svolgimento delle prove di concorsi pubblici per cui le    “previsioni”  di “particolari forme” che disciplinano la normativa regolamentare in materia di utilizzo di graduatorie trovano applicazione in merito.

Non è revocabile in dubbio che nella fattispecie – trattandosi non di un procedimento concorsuale vero e proprio, bensì del diverso istituto dell’utilizzo di graduatorie di altri enti pubblici – trovi applicazione la previsione dell’art. 6 bis del Regolamento (inserita nell’apposito Capo I bis, rubricato “Utilizzo di graduatorie di altri Enti”), che non prescrive, neppure per relationem, alcun termine dilatorio  (cfr., Tar Lecce 00198/2020 del 27 marzo 2020) per l’espletamento del colloquio.

In tale disposizione regolamentare, la normativa prevista per i procedimenti concorsuali è richiamata soltanto con riferimento alle modalità di nomina della commissione, restando preclusa l’applicazione estensiva di   “ulteriori” profili della disciplina concorsuale, anche alla stregua dell’ontologica diversità, sia strutturale che funzionale, del procedimento di selezione in esame.

2 maggio 2020