Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                   

Segretario comunale - Responsabile anticorruzione e trasparenza: incompatibilità con le funzioni di mediazione tributaria.

Pietro Alessio Palumbo

L’art. 1, co. 7, della l. 190/2012, come novellato dall’art. 41, co. 1, lett. f) del d.lgs. 97/2016 prevede che l’organo di indirizzo individui il RPCT, di norma, tra i dirigenti di ruolo in servizio. La versione precedente della norma considerava in via prioritaria i dirigenti amministrativi di prima fascia quali soggetti idonei all’incarico. Ad avviso dell’ANAC l’attuale previsione normativa sembra rispondere a esigenze di amministrazioni con un numero ridotto di dirigenti di vertice. È tuttavia opportuno che essa sia letta anche in relazione alla necessità che il RPCT debba rivestire un ruolo tale da poter adeguatamente svolgere le proprie attività e funzioni con effettività e poteri di interlocuzione reali con gli organi di indirizzo e con l’intera struttura amministrativa. Laddove possibile, pertanto, è altamente consigliabile mantenere l’incarico di RPCT in capo a dirigenti di prima fascia, o equiparati.

Negli enti locali, per specifica disposizione legislativa (art. 1, co. 7, l. 190/2012) il RPCT è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salvo diversa e motivata determinazione. Nella prassi la nomina del segretario è la scelta più frequente anche se pone non pochi problemi relativamente al contemporaneo svolgimento di compiti gestionali. L’ANAC ritiene che in caso di carenza di posizioni dirigenziali, o ove questi siano in numero così limitato da dover essere assegnati esclusivamente allo svolgimento di compiti gestionali nelle aree a rischio corruttivo, circostanze che potrebbero verificarsi in strutture organizzative di ridotte dimensioni, il RPCT può essere individuato in un dipendente con posizione organizzativa o, comunque, in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le idonee competenze. Tale scelta deve in ogni caso essere opportunamente motivata.

È bene precisare che poiché il legislatore ha ribadito che l’incarico di RPCT sia attribuito di norma a un dirigente di ruolo in servizio, è da considerare come un’assoluta eccezione la nomina di un dirigente esterno. Nel caso, sussiste un preciso onere di congrua e analitica motivazione anche in ordine all’assenza di soggetti aventi i requisiti previsti dalla legge. Resta quindi ferma la sicura preferenza per personale dipendente dell’amministrazione che assicuri stabilità ai fini dello svolgimento dei compiti.

Considerata la posizione di autonomia che deve essere assicurata al RPCT e il ruolo di garanzia sull’effettività del sistema di prevenzione della corruzione, non appare coerente con i requisiti di legge la nomina di un dirigente che provenga direttamente da uffici di diretta collaborazione con l’organo di indirizzo laddove esista un vincolo fiduciario.

Si evidenzia, inoltre, l’esigenza che il RPCT abbia adeguata conoscenza dell’organizzazione e del funzionamento dell’amministrazione, che sia dotato della necessaria autonomia valutativa, che non sia in una posizione che presenti profili di conflitto di interessi e scelto, di norma, tra i dirigenti non assegnati ad uffici che svolgano attività di gestione e di amministrazione attiva.

In questa ottica va evitato, per quanto possibile, che il RPCT sia scelto tra i dirigenti assegnati a uffici che svolgono attività nei settori più esposti al rischio corruttivo, come l’ufficio contratti o quello preposto alla gestione del patrimonio. In ogni caso la scelta è rimessa all’autonoma determinazione degli organi di indirizzo di ogni ente o amministrazione.

Per quanto riguarda casi specifici si rammenta in particolare che l’Autorità ha ritenuto altamente non opportuno attribuire il ruolo di RPCT agli avvocati iscritti all’albo speciale delle amministrazioni e degli enti pubblici ai sensi dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247. Ciò in quanto sebbene il RPCT non svolga prettamente funzioni di amministrazione attiva, nel modo tradizionalmente inteso (adozione di atti e di provvedimenti amministrativi connessi al raggiungimento dei fini istituzionali della amministrazione), esso svolge, tuttavia, importanti compiti, quali la predisposizione del PTPCT e la verifica dell’attuazione delle misure di prevenzione ivi contenute, nonché il compito di vigilare sul rispetto delle disposizioni sulle inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, ai sensi dall’art. 15 del d.lgs. 39/2013, con capacità proprie di intervento anche sanzionatorio. Tale compito potrebbe rientrare tra quelli di amministrazione e gestione attive generando quindi un possibile rischio per il corretto svolgimento dei compiti degli avvocati degli enti iscritti all’albo speciale di cui alla legge 247/2012.

Ebbene anche le aree di gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio e affari legali e contenzioso costituiscono significative aree di rischio corruttivo, generali. In particolare, l’area affari legali e contenzioso, come illustrato nell’Approfondimento “Agenzie fiscali” di cui all’Aggiornamento 2018 al PNA, delibera n. 1074 del 21 novembre 2018, ricomprende anche la gestione del contenzioso tributario, ivi inclusi gli strumenti deflattivi del relativo contenzioso, quale la mediazione tributaria. Può quindi affermarsi fin da subito che non è opportuno, in quanto non è compatibile con la disciplina di prevenzione della corruzione e con le indicazioni fornite da ANAC nei PNA, che un Segretario comunale, anche RPCT, sia responsabile della mediazione tributaria in quanto tale procedimento di deflazione del contenzioso insiste in aree considerate ad alto rischio corruttivo.

Segnatamente l’istituto del reclamo-mediazione di cui all’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992 è stato introdotto nel nostro ordinamento dall’art. 39, comma 9 del d.l. n. 98 del 06.07.2011 e successive modificazioni, con il dichiarato intento di deflazionare il contenzioso tributario.

Si tratta di una misura amministrativa obbligatoria che va esperita preventivamente rispetto al ricorso avverso atti di natura tributaria di valore non superiore a cinquantamila euro.

Gli istituti sono invero due con caratteristiche diverse: il reclamo e la mediazione.

Il reclamo è un’istanza obbligatoria di autotutela con cui il contribuente denunzia l’illegittimità della pretesa impositiva. Esso permette di risolvere in via amministrativa la controversia e, in caso di esito negativo, funge da atto introduttivo del giudizio. Per questo motivo, si ritiene che esso abbia natura meramente amministrativa. Non manca, però, opinione contraria secondo la quale esso sarebbe un atto del tutto equiparabile ad un ricorso giurisdizionale.

La mediazione tributaria, invece, è un istituto transattivo: l’ufficio chiamato a valutare la proposta di mediazione fiscale è lo stesso che assume, nel processo tributario, il ruolo di parte resistente.

Ebbene Il d.lgs. n. 156 del 24 settembre 2015 ha modificato l’art. 17-bis del d.lgs. n. 546 del 31.12.1992, prevedendo che a decorrere dal 1° gennaio 2016 la mediazione tributaria venisse estesa anche a tutti gli enti impositori ed agli Enti locali che provvedono alla definizione della procedura del reclamo-mediazione compatibilmente con la loro struttura organizzativa.

Mentre solitamente le Agenzie fiscali sono dotate di appositi uffici diversi ed autonomi che provvedono all’esame del reclamo e della proposta di mediazione rispetto a quelli che hanno curato l’istruttoria degli atti reclamabili, i Comuni devono decidere se e come attivare una struttura apposita cui affidare la gestione dei reclami e a chi attribuire tali funzioni.

Spetta ai Comuni, quindi, in base alla propria struttura organizzativa, adottare le più opportune decisioni per strutturare il procedimento di mediazione in modo da garantire l’effettiva autonomia dell’ufficio preposto all’istruttoria del reclamo rispetto a quello che ha curato l’istruttoria dell’atto oggetto di contestazione.

Il PNA 2019-2021 di cui alla delibera numero 1064 del 13 novembre 2019 elenca le principali aree di rischio, annoverando, tra queste le aree relative alla gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio e affari legali e contenzioso.

Tuttavia a ben vedere già nell’Aggiornamento 2018 al PNA sono elencate le principali aree di rischio, annoverando, tra queste, per quel che qui interessa, le aree relative alla gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio e affari legali e contenzioso.

In quest’ultimo documento è specificato che le attività concernenti la trattazione dei reclami, dei ricorsi e degli appelli sono esposte a rischi corruttivi, per le possibili pressioni esterne sui dipendenti o per comportamenti omissivi che pregiudichino la corretta, tempestiva, effettiva ed efficace difesa degli atti e la tutela degli interessi erariali. Medesime considerazioni sono estese alle procedure deflattive del contenzioso, quali la mediazione.

Tra le misure proposte per contenere il rischio corruzione in questo settore si annovera la separazione degli uffici per l’espletamento delle funzioni attinenti le verifiche, il contenzioso, i pagamenti rateizzati e la liquidazione delle spese e delle somme stabilite nelle sentenze. È inoltre raccomandata la rotazione del personale che cura le controversie nei diversi gradi di giudizio.  

Emerge quindi che l’area di rischio generale affari legali e contenzioso ricomprende la gestione del contenzioso tributario, ivi inclusi gli strumenti deflattivi del relativo contenzioso.

Deduttivamente e come disciplinato dall’ANAC, tenuto conto che la gestione del reclamo/mediazione tributaria insiste in aree considerate ad alto rischio corruttivo, non è opportuno che il RPCT svolga anche funzioni di mediazione tributaria.

20 marzo 2020