Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo                                                             

La Giunta Comunale “al tempo dell’emergenza”. Come convocarla e/o come tenerla?

Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

L’emergenza nazionale pone incognite in ordine alla legittimità degli atti adottati dalla Giunta Comunale.

Attualmente il funzionamento delle Giunte comunali è demandato alla competenza regolamentare spesso contenuta nel regolamento per il funzionamento del consiglio comunale di cui costituiscono una sezione dedicata. Le disposizioni del Testo Unico valorizzano, com’è noto, la c.d. autonomia regolamentare dell’Ente. A tal riguardo, può dirsi che la relativa potestà ha avuto ad oggetto, tradizionalmente, la disciplina tanto dell’organizzazione dell’Ente quanto delle funzioni assegnate con legge; peraltro, anche dopo la riforma del 2001 i “Regolamenti di organizzazione”, pur non avendo un richiamo esplicito in Costituzione, sono collocati alla stregua di fonti integrative dello Statuto, e perciò ad esso gerarchicamente subordinate[1]. Non a caso, si attribuisce ai Regolamenti la disciplina della convocazione e del quorum necessario per la validità delle sedute di Consiglio Comunale. Il Titolo V ha concesso un “fondamento” (costituzionale):  l’art. 117, co. 6, infatti, assegna a Comuni, Province e Città metropolitane la competenza regolamentare “in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”; disposizione, quella poc’anzi citata, che ha rappresentato l’incipit per successive teorie dottrinali orientate a combinare, quantomeno, i criteri della gerarchia e della competenza.

Orbene, prendendo in esame le riunioni della Giunta dell’Ente Locale, affinché essa possa utilmente deliberare, richiedono la partecipazione obbligatoria del Segretario generale, del Presidente della seduta (Sindaco o Vice sindaco in caso di assenza o impedimento) e, infine, della maggioranza degli Assessori.

Altresì, la convocazione e l’Ordine del giorno sono necessari, ma ormai la prassi ha superato la necessità della forma scritta con convocazioni comunicate attraverso messaggi o altra strumentazione elettronica. Talché il Presidente della seduta, in via preliminare, dovrà accertare la validità della stessa e, successivamente, procedere all’esame in seduta segreta dei punti da deliberare e cioè le varie proposte di deliberazione munite dei pareri ex art. 49 T.U.E.L. (pareri  obbligatori non vincolanti), salvo che si tratti di atti di mero indirizzo.

La previsione regolamentare è necessaria – così come per ogni organo collegiale che opera attraverso deliberazioni – proprio al fine di disciplinare le modalità di convocazione, il funzionamento e le votazioni. Quindi, in presenza di un atto regolamentare, occorrerà analogo atto per disciplinare differentemente la materia e prevedere modalità alternative e diverse che garantiscano la validità dell’atto pubblico redatto dal Segretario verbalizzante.

La previsione  di un disciplinare si dovrà misurare con la eventuale diversa previsione regolamentare e pertanto, per qualsiasi intervento, dovrebbe provvedere derogando e /o modificando la stessa. Ad esempio, l’utilizzo dell’informatica e dello strumento della videoconferenza scevro da previsione regolamentare richiederebbe, per poter legittimare la seduta, un intervento formale modificativo del Regolamento vigente nell’Ente.

In un momento di particolare emergenza sopraggiunge il problema se “rispettare le regole” oppure permettere che le stesse siano derogate con provvedimento monocratico.

L’antefatto è dato dalla deliberazione del 31 gennaio 2020 in cui  il C.d.M. prende atto della situazione e riconosce lo “stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili”, con un provvedimento fondato sull’esercizio dei poteri in materia di protezione civile previsti dal D. Lgs. del 2 gennaio 2018, n. 1 (c.d. “Codice della protezione civile”), che, all’articolo 24 disciplina appunto lo “stato di emergenza di rilievo nazionale”. Sennonché, le ordinanze di protezione civile emesse nell’ambito di uno stato di emergenza di rilievo nazionale, ai sensi dell’art. 25, co. 1, D.Lgs. n. 1/2018 possono essere adottate “in deroga” alle disposizioni vigenti, ovviamente nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea[2]. Il Paese Italia è così introdotto in “stato di emergenza”. Si sono poi succeduti interventi anch’essi dettati dal carattere emergenziale e/o straordinaria necessità ed urgenza (riecheggiando la formulazione dell’art. 77 Cost.): le misure contenute nel D.L. del 23 febbraio 2020 n. 6 contenente “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-192” e nel successivo D.P.C.M. 25 febbraio 2020 avente ad oggetto “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. Non solo. Degna di nota è anche la Direttiva n. 1/2020[3] della P.d.C.M. – Ministro per la Pubblica Amministrazione con la quale sono state fornite le prime indicazioni in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da “Covid-2019” nelle P.A. al di fuori delle c.d. “zone rosse”, ovvero le aree di cui all’articolo 1 del D.L. n. 6 del 2020[4]. La Direttiva n. 1/2020 introduce, tra le altre cose, “la facoltà, per le autorità competenti, di adottare ulteriori misure di contenimento, al fine di prevenire la diffusione del virus […] soprattutto con la finalità di “garantire uniformità, coerenza ed omogeneità di comportamenti del datore di lavoro per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro”. Successivamente, è intervenuto il D.P.C.M. dell’8 marzo 2020 (in Gazz. Uff., Serie Gen. n. 59 dell’8.03.2020) contenente “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19”con un comprensibile inasprimento delle misure  stante “l’evolversi  della   situazione   epidemiologica,   il carattere particolarmente diffusivo dell’epidemia e l’incremento  dei casi sul territorio nazionale” (cit. in premessa).

L’emergenza derivante dalla affermata pandemia “Covid-2019” ha perciò indotto le amministrazioni pubbliche – a prescindere dalla loro collocazione geografica – ad adottare misure organizzative temporanee rivolte ai propri dipendenti, in grado di “governare” l’emergenza sanitaria in corso (si pensi al c.d. smart working  inteso quale “lavoro agile”).

Occorre allora comprendere (e stabilire) se è possibile convocare e tenere in videoconferenza una seduta di Giunta comunale in assenza di espressa previsione regolamentare. L’itinerario potrebbe assumere una forma più immediata: come legittimare l’uso delle web cam ai fini della validità delle sedute della Giunta comunale? E’ ammissibile riconoscere al Segretario e all’Ente svolgere funzioni on line, con l’ausilio di web cam e degli altri strumenti messi a disposizione dall’informatica?

Ovviamente, in termini utilitaristici il pragmatico ausilio delle soluzioni organizzative tecnologiche (informatica e strumenti multimediali) rappresenta un ausilio importante.

In linea di principio è assolutamente sostenibile che talune attività siano assicurate mediante un idoneo sistema di “presenza” virtuale (video conferenze, chat, sistema di mail certificate, ecc). In punta di diritto la “riunione virtuale” della Giunta dell’Ente locale dovrebbe conformarsi all’impianto regolamentare che renda giuridicamente e legittimamente praticabile tale ipotesi di svolgimento dell’adunanza (appunto in audio conferenza, videoconferenza e/o teleconferenza). Gli artt. 46, 47 e 48 del T.U.E.L., recanti disposizioni in materia di nomina, composizione e competenze della Giunta Comunale, nulla dispongono in ordine all’ipotesi qui esaminata  .  Si tratta di una “nuova prassi” che, come tale, sollecita l’interprete e l’operatore (ancor più in una fase emergenziale laddove i confini del diritto assumono un certo grado di flessibilità “per deroga”). Non a caso, la pandemia legata alla diffusione del c.d. “coronavirus” ha obbligato i preposti Organi istituzionali a varare, a stretto giro, misure straordinarie.

Altresì, al fine di favorire una maggiore efficacia e tempestività dell’azione amministrativa gli Enti locali hanno definito linee guida relative alla attività degli Organi politici, quali lo svolgimento delle sedute della Giunta Comunale, con modalità telematica poter assolvere agli adempimenti legali e amministrativi. In alcuni casi ciò è avvenuto prescindendo dall’esistenza o meno di una previsione regolamentare dell’Ente, provvedendo a disciplinare – magari all’interno di una Delibera di Giunta – la gestione telematica delle sedute della stessa Giunta per affrontare la situazione di difficoltà derivante dalla pandemia in corso. Così la “necessità” è divenuta “opportunità” onde adottare misure atte a garantire lo svolgimento dei lavori giuntali (quali la partecipazione a distanza con possibilità dei componenti della Giunta e del Segretario Comunale), di partecipazione a distanza alle sedute della stessa, nel rispetto del metodo collegiale della seduta della Giunta Comunale.

Anzitutto, la convocazione dovrebbe contenere l’indicazione, del giorno e dell’ora in cui si svolge la adunanza, con la possibilità di partecipare con la modalità del meeting online in sistema chiuso (teleconferenza, videoconferenza, chat) nonché prevedere che il componente della Giunta sia in grado di garantire, col suo collegamento, uso esclusivo e protetto della partecipazione. Le strumentazioni e gli accorgimenti adottati devono comunque assicurare la massima riservatezza possibile delle comunicazioni e consentire a tutti i partecipanti alla riunione la possibilità immediata di: a) visione degli atti della riunione; b) intervento nella discussione; c) votazione. Dunque, l’adunanza telematica può essere utilizzata per tutte le deliberazioni sulle materie di competenza della Giunta: il Segretario Generale accerta l’identità dei partecipanti all’inizio di seduta con una tolleranza di quindici minuti rispetto all’orario fissato per la riunione nella convocazione.

In tale ipotesi, il numero legale sarebbe riscontrato in modo pressoché automatico attraverso i collegamenti dal sistema, effettuati sul meeting e verificati. La seduta è aperta dal Sindaco, o in sua assenza rispettivamente dal Vicesindaco o dall’Assessore anziano in caso di assenza di entrambi; il numero legale è verificato in corso di seduta, solo all’inizio della votazione di ciascun punto posto all’ordine del giorno; - dell’adunanza con la modalità telematica viene redatto un verbale a cura del Segretario Generale che dovrà precisare il giorno e l’ora della seduta, i presenti e l’oggetto di tutte le deliberazioni approvate che dovrà essere sottoscritto digitalmente dal Segretario generale e inviato via e-mail ai componenti della Giunta, ai Dirigenti/Responsabili e all’ufficio Segreteria. 

Il recente D.L. 17 marzo 2020 n. 18 in GU del 17-3-2020 recante “Misure di potenziamento del servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori ed imprese connesse all'emergenze epidemiologica da Covid-19” all’art. 73 rubricato “Semplificazioni in materia di organi collegiali “ ha previsto che i Consigli e le Giunte dei Comuni che non abbiano regolamentato modalità di svolgimento delle sedute in video conferenza, possono riunirsi secondo tali modalità nel rispetto di criteri di trasparenza e tracciabilità previamente fissati rispettivamente del Presidente del Consiglio e dal Sindaco purché siano individuati sistemi che consentano di determinare con certezza i partecipanti. Tali previsioni si applicano agli organi di Governo delle Province, delle Città Metropolitane, dei Consigli e delle Giunte delle Regioni e delle Province autonome in assenza di una diversa regolamentazione da parte delle leggi provinciali e regionali.

Da tale norma non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza locale.  Anche le associazioni private anche non riconosciute e le fondazioni possono ricorrere e riunirsi in modalità videoconferenza. Resta da domandarsi se tali atti possano reggere il vaglio del giudice amministrativo quando rimarranno   gli atti e le conseguenze degli stessi o le delibere e /o determine adottate in esecuzione.  Inoltre, bisognerà valutare se le delibere o provvedimenti emergenziali adottati in conseguenza del menzionato D.L. (che ha valutato la “necessità  ed urgenza”)  necessiteranno, ora per allora, di una previsione ordinaria “alternativa” rispetto alla tradizionale modalità di svolgimento dei lavori.

18 marzo 2020