Approfondimento di Alberto Barbiero ed Enrica Daniela Lo Piccolo

Approfondimento di Alberto Barbiero ed Enrica Daniela Lo Piccolo                                                     

La concessione di contributi e l’obbligo di procedure ad evidenza pubblica.

di Albero Barbiero e Enrica Daniela Lo Piccolo

1. Possibilità e limiti, per gli enti locali, di erogare contributi ad associazioni e ad altri organismi.

Un recente intervento della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per il Trentino-Alto Adige, con la deliberazione n. 2 del 28 gennaio 2020 ha ricostruito il quadro dei presupposti sui quali si deve fondare il procedimento di concessione dei contributi e di altri benefici da parte delle amministrazioni locali.

Il parere evidenzia come nel nostro ordinamento contabile non si ritrovi alcuna disposizione che vieti all’Ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, nel caso in cui queste siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali. Se l’azione è attivata “al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune l’attribuzione di beni, anche se apparentemente a “fondo perso”, non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo” (Sez. Controllo Lombardia n. 262/2012/PAR; sez. Controllo Piemonte n. 214/2017/SRCPIE/PAR)).

In attuazione del principio di sussidiarietà, in particolare quella c.d. “orizzontale” ex art. 118, quarto comma, Cost., anche i Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale e la natura pubblica o privata del soggetto che riceve la sovvenzione è indifferente se il criterio guida risulta quello della necessità che l’attribuzione sia finalizzata al perseguimento dei fini dell’ente pubblico.

La Corte dei Conti chiarisce come la legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi disponga all’art. 12 che la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione, da parte delle amministrazioni procedenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.

Rispetto a tale disposizione, la giurisprudenza amministrativa evidenzia che la prescrizione contenuta nell'art. 12 L. n. 241/1990 di subordinare la concessione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati alla predeterminazione di criteri e modalità cui attenersi, è espressione di un principio generale per il quale l'erogazione di somme di denaro da parte dell'amministrazione pubblica, in qualsiasi forma avvenga, non può considerarsi completamente libera, essendo, invece, necessario che la discrezionalità che connota tale attività sia incanalata mediante la preventiva predisposizione di criteri e modalità di scelta del progetto o dell'attività da beneficiare (Consiglio di Stato, sez. V, 15 novembre 2019, n. 7845).

Anche la giurisprudenza contabile è concorde nel riconoscere che le pubbliche amministrazioni possono deliberare, secondo i principi di “sana e corretta amministrazione”, trasparenza ed imparzialità che devono sempre caratterizzare l’agere pubblico (cfr. TAR Milano, Lombardia, sez. I, 29/01/2014, n. 330), l’erogazione di contributi a favore di enti che, pur non essendo affidatari di servizi, svolgono un’attività che viene ritenuta utile per i propri  cittadini (Sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione n. 226/2013; in senso conf. idem, deliberazioni n. 248/2014 e n. 79/2015).

In ogni caso, l’attribuzione di benefici pubblici deve risultare conforme al principio di congruità della spesa da sostenere rispetto al concreto interesse pubblico da perseguire, giacchè la facoltà degli enti territoriali di attribuire benefici patrimoniali a soggetti privati, in ragione dell’interesse pubblico indirettamente perseguito, ammessa in via generale, rimane “subordinata ai limiti imposti da disposizioni di legge dirette al contenimento della spesa pubblica ed alle prescrizioni richieste dai princìpi contabili per garantire la corretta gestione delle risorse pubbliche”, in ossequio alle elementari regole di buona amministrazione e di ragionevolezza dell’agire da parte dei pubblici poteri (cfr. Sez. giurisd. Lombardia, sentenza 15 marzo 2011, n. 145; Corte Conti, sez. contr. Lombardia, deliberazioni nn. 248/2014 e 121/2015). 

La Corte dei Conti ribadisce che nei singoli provvedimenti di concessione dei contributi deve, pertanto, essere puntualmente motivata e dimostrata la correlazione tra entità della sovvenzione e la finalità pubblica perseguita (cfr. Sez. Controllo Lombardia n. 262/2012/PAR).

Ogni esborso di denaro pubblico deve infatti essere sostenuto da una solida giustificazione e da un’adeguata rendicontazione con idonea documentazione giustificativa a supporto, dell’iniziativa svolta - relativamente alle spese sostenute e agli obiettivi conseguiti, che devono essere riconducibili ai fini che l’ente intende perseguire.

Non possano essere invece sovvenzionate maggiori spese rispetto a quelle documentate (sul punto, Sez. contr. Lombardia, deliberazione n. 146/2019).

La giurisprudenza della Corte dei conti ha già evidenziato che ogni elargizione di denaro pubblico deve essere ricondotta a rigore e trasparenza procedurale e l’amministrazione agente non opera in piena e assoluta libertà; appare anche doveroso che, a fronte di un contributo pubblico, sia presente un piano finanziario, in cui siano indicate analiticamente le spese dell’evento, nonché un rendiconto finale dei costi sostenuti in concreto, e che, anche nelle ipotesi di un contributo di natura forfettaria, deve essere agevole e possibile l’accertamento dei presupposti per determinarlo (in tali termini Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale d’Appello per la Regione Siciliana, sentenza n. 54/A/2016).

Laddove, pertanto, il contributo riguardi la realizzazione di opere di interesse pubblico, è necessario il rispetto di eventuali limiti imposti da normative di settore con riferimento a interventi massimi a carico delle finanze pubbliche rispetto alla spesa ammissibile.

Le disposizioni legislative in tema di erogazione di contributi pubblici devono essere lette unitamente all’art. 26 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, che impone la pubblicazione degli atti con i quali sono determinati i criteri e le modalità cui le amministrazioni devono attenersi per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e per l’attribuzione di vantaggi economici, di qualunque genere, a persone ed enti pubblici o privati. E’, altresì, previsto che siano pubblicati i singoli atti di concessione, laddove di importo superiore a mille euro, e che le ipotesi di pubblicazione previste dall’art. 26 del d. lgs. n. 33/2013 cit. costituiscano “condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongono concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell’anno solare al medesimo”.

Rispetto a tale quadro complessivo la Corte dei Conti ritiene legittimo e quindi possibile che un Comune preveda nel proprio regolamento per la concessione di contributi una disposizione diretta a disciplinare in linea generale criteri e modalità da osservare per l’adozione dei provvedimenti di erogazione di sovvenzioni a soggetti chiamati a svolgere servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività di riferimento, per finalità direttamente ascrivibili ai fini istituzionali perseguiti dall’Ente. 

2. L’obbligo di un chiaro sistema di criteri per la concessione di contributi e di altri benefici.

Il procedimento di erogazione dei contributi e di concessione di altri benefici deve essere necessariamente caratterizzato da un elevato livello di pubblicità e da un percorso comparativo, fondato sui criteri predeterminati.

Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 7845 del 15 novembre 2019 ha preso in esame un caso paradigmatico, determinato dalla concessione di un contributo senza procedura di confronto, sulla base di una motivazione legata al valore artistico della proposta.

I giudici amministrativi chiariscono come l’apprezzamento dell’alto valore artistico degli eventi artistici non può essere, al tempo stesso, motivazione della loro scelta e giustificazione del mancato svolgimento di una procedura comparativa, come se solamente quelle manifestazioni organizzate proprio dalle associazioni culturali beneficiarie possano, ab origine, e senza necessità di confronto inter alias, rispondere alle aspettative dell’amministrazione.

Il Consiglio di Stato evidenzia il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui la prescrizione contenuta nell’art. 12 l. 7 agosto 1990, n. 241 – di subordinare la concessione di “vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati” alla predeterminazione di criteri e modalità cui attenersi – è espressione di un principio generale per il quale l’erogazione di somme di denaro da parte dell’amministrazione pubblica, in qualsiasi forma avvenga, non può considerarsi completamente libera, essendo, invece, necessario che la discrezionalità che connota tale attività sia incanalata mediante la preventiva predisposizione di criteri e modalità di scelta del progetto o dell’attività da beneficiare (Cons. Stato. Ag. Gen., 28 settembre 1995, e ex multis e tra le più recenti, sez. VI, 29 luglio 2019, n. 5319; V, 8 novembre 2017, n. 5149; V, 14 giugno 2017, n. 2914; V, 23 marzo 2015, n. 1552).

Qualora, come normalmente accade, lo stanziamento finanziario sia contingentato, l’individuazione dei beneficiari richiede una comparazione tra tutti gli interessati, preceduta da un avviso pubblico per raccogliere le manifestazioni di interesse, sì da valutare, anche mediante l’intervento di una commissione di esperti appositamente nominata, la maggiore rispondenza delle diverse proposte ai criteri precedentemente determinati e definire così chi sia maggiormente meritevole di ricevere il pubblico denaro.

16 febbraio 2020