Approfondimento di Luigi Oliveri

Approfondimento di Luigi Oliveri                                                                                           

Assunzioni: comuni distinti in tre fasce

Luigi Oliveri

L’articolo 1, comma 853, della legge 160/2019 si salda col Dpcm attuativo dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019 convertito in legge 59/2019, introducendo una normativa specifica per prevedere tre fasce di comuni nell’ambito delle quali si gradua la capacità finanziaria di assumere.

Le fasce sono:

•          1 quella dei comuni al di sotto dei valori soglia, che potranno incrementare la spesa di personale entro i limiti previsti dalla Tabella 1 del Dpcm;

•          2 quella dei comuni nella fascia “cuscinetto” tra il valore soglia ottimale e quello oltre il quale scattano misure di contenimento obbligatorie, i quali, comunque, non potranno incrementare la spesa di personale;

•          3 quella dei comuni nella fascia al di sopra del valore soglia non virtuoso, che dovranno obbligatoriamente annualmente ridurre il rapporto spesa di personale/entrate.

Il comma 853 è stato approvato aderendo alle richieste della Conferenza Unificata che ha approvato il testo provvisorio del Dpcm attuativo dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019 proprio suggerendo di introdurre la fascia “cuscinetto”. Tale comma ha modificato il testo dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019 nel testo seguente, ove in rosso sono riportate le novellazioni:

“A decorrere dalla data individuata dal decreto di cui al presente comma, anche per le finalità di cui al comma 1, i comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio asseverato dall'organo di revisione, sino ad una spesa complessiva per tutto il personale dipendente, al lordo degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione, non superiore al valore soglia definito come percentuale, differenziata per fascia demografica, ella media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione. Con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro dell'interno, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono individuate le fasce demografiche, i relativi valori soglia prossimi al valore medio per fascia demografica e le relative percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio per i comuni che si collocano al di sotto del predetto valore soglia valore soglia prossimo al valore medio, nonché un valore soglia superiore cui convergono i comuni con una spesa di personale eccedente la predetta soglia superiore. I comuni che registrano un rapporto compreso tra i due predetti valori soglia non possono incrementare la spesa di personale registrata nell’ultimo rendi-conto della gestione approvato. I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti che si collocano al di sotto del valore soglia di cui al primo periodo, che fanno parte delle“unioni dei comuni” ai sensi dell’articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo18 agosto 2000, n. 267, al solo fine di consentire l’assunzione di almeno una unità possono incrementare la spesa di personale a tempo indeterminato oltre la predetta soglia di un valore non superiore a quello stabilito con decreto di cui al secondo periodo, collocando tali unità in comando presso le corrispondenti unioni con oneri a carico delle medesime, in deroga alle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale. I predetti parametri possono essere aggiornati con le modalità di cui al secondo periodo ogni cinque anni. I comuni in cui il rapporto fra la spesa di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione, e la media delle predette entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati risulta superiore al valore soglia di cui al primo periodo superiore adottano un percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nell'anno 2025 del predetto valore soglia anche applicando un turn over inferiore al 100 per cento. A decorrere dal 2025 i comuni che registrano un rapporto superiore al valore soglia superiore applicano un turn over pari al 30 per cento fino al conseguimento del predetto valore soglia. Il limite al trattamento accessorio del personale di cui all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire l'invarianza del valore medio pro-capite, riferito all'anno 2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonchè delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa, prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018”.

Vediamo le conseguenze, potendo leggere la disposizione novellata dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019 in modo armonico col Dpcm, che, appunto, individua tre diverse tipologie di comuni:

1. i comuni virtuosi, il cui rapporto spesa di personale/entrate risulti inferiore ai valori soglia, i quali potranno incrementare la spesa secondo gli schemi e le scansioni temporali delle tabelle 1. e 2. del Dpcm stesso;
2. i comuni meno virtuosi: questi non possono aumentare la spesa di personale, ma nemmeno debbono ridurla, in quanto il loro rapporto spesa di personale/entrate ha un valore ricompreso tra quelli indicati dalla Tabella 1 e quelli indicati dalla Tabella 3;
3. i comuni non virtuosi, chiamati a ridurre annualmente la spesa del personale, poiché il rapporto tra spesa di personale/entrate risulta superiore ai valori indicati nella Tabella 3.
   L’articolo 6 del Dpcm introduce, autorizzato a ciò dal nuovo testo dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019, valori soglia più elevati di quelli indicati dalla tabella per individuare quali siano i comuni non virtuosi, attraverso la tabella 3.
    
   Tab. 1

Tab. 3

Come è facile notare, i valori soglia della Tabella 3. sono maggiori di ben 4 punti percentuali rispetto a quelli indicati dalla Tabella 1.

Sono, quindi, da considerare “virtuosi” i comuni il cui rapporto spesa di personale/entrate risulti inferiore ai valori della Tabella 1; sono comuni “non virtuosi” quelli il cui rapporto spesa di personale/entrate risulti superiore ai valori della Tabella 3; sono comuni “cuscinetto” quelli il cui rapporto spesa di personale/entrate sia compreso tra i valori della Tabella 1 e della Tabella 3.

Risultano obbligati a ridurre annualmente il rapporto spesa di personale/entrate, fino a rientrare nei valori indicati dalla Tabella 1, solo i comuni il cui rapporto spesa di personale/entrate sia superiore ai valori soglia di cui alla Tabella 3. Detti comuni debbono ridurre anno per anno il rapporto, “anche” applicando un turn over inferiore al 100% (di cosa: della spesa del personale cessato, oppure del numero dei dipendenti cessati? Mistero). Ovviamente, il rapporto si può modificare anche agendo sul fronte delle entrate delle entrate correnti, aumentandole, oppure diminuendo l’incidenza del fondo crediti di dubbia esigibilità. E’ bene precisare, quindi, che i comuni non virtuosi non necessariamente debbono ridurre la spesa di personale.

L’articolo 6 del Dpcm (supportato dalla novella all’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019) introduce dei valori “cuscinetto” compresi tra quelli indicati dalla Tabella 1. e quelli della Tabella 3. I comuni il cui rapporto spesa di personale/entrate stia entro questi valori “cuscinetto” non sono tenuti a ridurre annualmente la spesa di personale, ma, ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del Dpcm, non possono nemmeno incrementare la spesa di personale rilevata nell’ultimo rendiconto di gestione approvato. Insomma, si trovano già al di sopra dei valori di virtuosità, ma non così tanto da dover ridurre il rapporto spesa di personale/entrate.

Attenzione. I comuni compresi nella fascia “cuscinetto” non sono obbligati a ridurre il rapporto entrate spese e non sono nemmeno soggetti alla “sanzione” di dover limitare il turn over al 30% se nel 2025 non avranno ricondotto il rapporto suddetto ai valori soglia della Tabella 1. Nulla, tuttavia, esclude e, al contrario, tutto consiglia, che tali comuni in ogni caso rientrino nella fascia di quelli virtuosi.

C’è da sottolineare una clamorosa incongruenza. S’è detto prima che i comuni non virtuosi il cui rapporto sia superiore ai valori soglia previsti dalla Tabella 3 debbono ricondurre il rapporto ai valori soglia entro il 2025, pena la “sanzione” di un turn over limitato al 30%, possono agire su due fronti:

1. la riduzione della spesa di personale; essa diminuisce il numeratore e, quindi, migliora il rapporto; se la spesa di personale è 3360 e le entrate da considerare 10.000, il rapporto è 3,6%; se la spesa di riduce a 2.900, il rapporto scende a 29% (in questo caso, un comune fino a 1.000 abitanti diverrebbe virtuoso);
2. l’incremento delle entrate, che può avvenire:
   1. con un secco aumento appunto delle entrate;
   2. con una diminuzione del fondo crediti di dubbia esigibilità;
      in questo caso si incide sul denominatore, ma anche così il rapporto migliora; infatti, se la spesa di personale rimane 3.360, ma le entrate vanno a 11.500, il rapporto è 29,22. Paradossalmente, la spesa del personale potrebbe anche aumentare a 3.080; in questo caso il rapporto sarebbe pari al 29,33%, rientrando nei parametri di virtuosità.
      Ora, non si capisce la ratio in base alla quale un comune non virtuoso possa, oltre che agire sul numeratore (spesa del personale) anche operare sul denominatore (entrate) anche aumentando la spesa di personale e comunque rientrare egualmente tra i virtuosi; mentre, invece, un comune “cuscinetto” non potrebbe mai agire sul numeratore accrescendolo, anche se incrementasse il denominatore, con maggiori entrate. Infatti, l’articolo 6, comma 3, del Dpcm, fa divieto ai comuni “cuscinetto” di incrementare la spesa di personale rilevata nell’ultimo rendiconto di gestione già approvato: una indicazione oggettivamente priva di senso. Anche i comuni “cuscinetto” debbono essere liberi di agire sul rapporto e non sui numeri assoluti della spesa di personale.
      C’è, poi, da precisare che qualora i comuni non virtuosi entro il 2025 non riescano a ridurre il rapporto spesa di personale/entrate al di sotto dei valori soglia indicati dalla tabella 1, non andranno incontro alla sanzione della limitazione delle assunzioni al 30% del turn over a differenza di tutti gli altri comuni; rientreranno, invece, nella fascia “cuscinetto”, ove si applica appunto il divieto di incrementare la spesa di personale rilevata nell’ultimo rendiconto di gestione approvato.
      11 gennaio 2019