Approfondimento di Mario Petrulli

Approfondimento di Mario Petrulli                                                                                                     

Imprescrittibili gli obblighi di cessione di aree a favore del comune nell’ambito di un piano di lottizzazione

Mario Petrulli

La questione della applicabilità della prescrizione decennale alla situazione giuridica soggettiva di cui è titolare il Comune nei confronti del privato in forza di una convenzione di lottizzazione, o comunque in base ad una convenzione urbanistica ex art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, in passato non ha trovato soluzione unanime in giurisprudenza, riflettendosi in essa le più ampie problematiche concernenti la natura giuridica dell’atto bilaterale cui è condizionata l’autorizzazione ad edificare dell’ente locale e la perimetrazione della clausola di compatibilità dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti prevista dall’art. 11 della Legge 241/1990, cui si riconducono le convenzioni di lottizzazione.

Secondo un orientamento che fa leva sulla natura negoziale della convenzione, la pretesa dell’amministrazione di ottenere la cessione gratuita delle aree e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, oggetto della correlativa obbligazione assunta dal privato, sarebbe assoggettata al termine di prescrizione ordinario decennale, con ciò implicitamente riconoscendo alla posizione giuridica soggettiva del Comune natura di “diritto soggettivo disponibile”.

Nell’ambito di tale opzione interpretativa, secondo una prima declinazione della tesi, il dies a quo della decorrenza della prescrizione viene individuato nella stipula della convenzione medesima[1]; secondo un’altra, nella scadenza del termine di efficacia decennale della convenzione medesima, in forza dell’applicazione dell’art. 2935 c.c. (secondo cui la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui può essere fatta valere), non potendosi qualificare, prima di tale scadenza, come esigibile l’obbligazione convenzionalmente assunta dal privato[2].

Secondo un opposto orientamento[3], invece, dalla natura “sostitutiva” del potere pianificatorio che si riconosce ex art. 11 della L. 241/90 alla convenzione di lottizzazione deriva l’incompatibilità dell’istituto della prescrizione alla “pretesa” dell’amministrazione all’esecuzione di tali impegni; pretesa, irriducibile ad una posizione di diritto soggettivo “disponibile” di cui sarebbe titolare il Comune, essendo volta, sia pure mediante l’adozione di una modalità di esercizio concordata del “potere di pianificazione” ad essa attribuito dalla legge, a perseguire l'interesse pubblico al razionale assetto urbanistico del territorio; come tale di carattere non rinunciabile né estinguibile per effetto del mero decorso del tempo (o, secondo una diversa ricostruzione della prescrizione - dalla quale deriverebbe solo un effetto preclusivo all’esercizio del diritto – suscettibile di essere “indebolito” dall’eccezione sollevata dalla controparte).

È stato sul punto osservato che gli artt. 16, 17 e 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 - i quali prevedono il termine di efficacia decennale dei piani particolareggiati, con disciplina analogicamente applicabile anche alle convenzioni di lottizzazione – debbano interpretarsi nel senso che “ le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2007, n. 851). Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20 luglio 2012, n. 28) (…) Pertanto, tenendo conto dell’indiscussa ultrattività (nei termini di cui prima si è detto) del piano di lottizzazione in oggetto, resta tuttora in vigore il complesso delle prescrizioni in cui questo si articola e dunque, nella specie, l’obbligazione della società appellata di dar corso alla cessione delle aree destinate alle opere di urbanizzazione. E ciò anche perché, alla luce dell’esigenza di un governo del territorio che sia necessariamente sollecito dell’interesse pubblico, sarebbe inconcepibile ammettere che un imprenditore privato possa godere dei profitti di una lottizzazione a danno della collettività: il che avverrebbe se egli potesse sottrarsi all’obbligo di fornire gli spazi occorrenti per l’urbanizzazione primaria e secondaria, che nel modello delineato dalla c.d. legge urbanistica non rappresentano una qualunque controprestazione, ma un elemento strutturale, caratterizzante e imprescindibile, condizione di legittimità della lottizzazione"[4].

L'ultrattività, in parte qua, del piano di lottizzazione, si giustifica "alla luce dell'esigenza di un governo del territorio che sia necessariamente sollecito dell'interesse pubblico", essendo inconcepibile "ammettere che un imprenditore privato possa godere dei profitti di una lottizzazione a danno della collettività: il che avverrebbe se egli potesse sottrarsi all'obbligo di fornire gli spazi occorrenti per l'urbanizzazione primaria e secondaria, che nel modello delineato dalla c.d. legge urbanistica non rappresentano una qualunque controprestazione, ma un elemento strutturale, caratterizzante e imprescindibile, condizione di legittimità della lottizzazione"[5]. Ne consegue che:

• gli obblighi di urbanizzazione primaria e secondaria assunti con le convenzioni urbanistiche mantengono la loro piena validità a tempo indeterminato[6];
• con riguardo al "vincolo di cessione" delle aree del privato strumentale all’ottemperanza di tali obblighi, non possono “configurarsi né decadenze, né prescrizione, né usucapione, trattandosi di area che il privato, in forza della convenzione di lottizzazione, si è obbligato a cedere all'interno del complesso delle previsioni del piano di lottizzazione quale strumento consensuale e per definizione perequativo, in stretta correlazione alla legittima possibilità per i privati di realizzare le edificazioni previste dal piano di lottizzazione”[7].
  8 dicembre 2019