Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                  

Anticorruzione e misure alternative alla rotazione del personale.

Il meccanismo della “doppia sottoscrizione” quale strumento per la gestione “alveare” dell’ente.

Pietro Alessio Palumbo

La rotazione del personale è una preziosa misura anticorruzione. Tuttavia l’osservazione delle realtà locali ha fatto rilevare come moltissime amministrazioni adducono a giustificazione dei propri inadeguati comportamenti, le piccole dimensioni dell’ente ovvero la “infungibilità” di alcune professionalità interne derivante dall’appartenenza a categorie specifiche anche tenuto conto di ordinamenti peculiari di settore o di particolari requisiti di reclutamento. Il Piano nazionale anticorruzione 2016 ha chiarito che in tali casistiche le Amministrazioni - con particolare riguardo a quelle di piccole dimensioni - devono individuare, nel caso in cui non si possa realizzare la rotazione, misure ad essa alternative, per evitare che il soggetto non sottoposto ad avvicendamento abbia il controllo esclusivo dei processi. In altre parole l’obiettivo è quello di evitare la “cristallizzazione” o se si vuole, la “fossilizzazione” delle funzioni con relativa incidenza non solo su fenomeni di maladmistration assai spesso preambolo o peggio evidenza di substrati corruttivi, ma anche sul grado di soddisfazione dei legittimi progetti di crescita professionale del personale. Le misure alternative alla rotazione sono di varia specie e natura. Nella Delibera n°980 del 23 ottobre 2019 depositata alla segreteria il 4 novembre e successivamente pubblicata, l’Authority anticorruzione ne suggerisce una in particolare: il meccanismo della “doppia sottoscrizione” dei procedimenti.

La vicenda

Con apposita nota l’Autorità chiedeva ad un Comune informazioni sull’applicazione della normativa anticorruzione relativa alla misura della rotazione del personale. Dalle risultanze emergeva che il Piano triennale anticorruzione del Comune presentava carenze in relazione all’applicazione delle c.d. misure alternative alla rotazione ordinaria. Difatti, pur se nell’analisi del contesto esterno descritto nel Piano veniva evidenziato un potenziale rischio corruttivo per l’amministrazione, con l’evidente necessità di dotarsi di strumenti adeguati, nello stesso Piano, si riferiva che la misura della rotazione ordinaria del personale, applicata anni addietro aveva comportato discontinuità amministrativa e generato criticità e disservizi, sottolineando la carenza di personale in tutti i settori dell’ente che, unitamente alla presenza di competenze professionali infungibili, rendeva di fatto impossibile o comunque sconsigliabile la riproposizione dell’applicazione della rotazione. Dal che il Piano dell’ente prevedeva l’applicazione di misure alternative alla rotazione del personale. Ebbene, dall’istruttoria l’ANAC rilevava che il Piano dell’ente riportava “passivamente” le misure mutuate dal Piano nazionale anticorruzione. A ben vedere, non era dato sapere se dette misure alternative alla rotazione erano state effettivamente utilizzate e se, in caso affermativo, erano state applicate in funzione delle reali esigenze di prevenzione della corruzione dell’Amministrazione. Neppure erano documentate con circolari o atti interni, le disposizioni organizzative e operative per la concreta attuazione delle suddette misure alternative.

Misure alternative

La misura della rotazione del personale presenta limiti oggettivi e soggettivi. I vincoli di natura soggettiva sono dati dai diritti individuali dei dipendenti interessati. A titolo esemplificativo può farsi riferimento ai diritti sindacali, ai permessi per assistere un familiare con disabilità, ai congedi parentali. I vincoli di natura oggettiva si riconducono alla c.d. infungibilità spesso riconducibile a prestazioni il cui svolgimento è direttamente correlato al possesso di un’abilitazione professionale o all’iscrizione al relativo albo, quali ad esempio gli avvocati, gli architetti, gli ingegneri. L’ANAC, al riguardo, ha reiteratamente raccomandato che nel caso in cui lo strumento della rotazione non possa essere realizzato, le Amministrazioni, dopo aver motivato nel Piano triennale dell’ente le ragioni della mancata applicazione dell’istituto, devono proporre opportune misure volte ad evitare che singoli dipendenti abbiano il controllo essenzialmente ristretto dei processi. Pertanto, le Amministrazioni sottoposte ad attività di vigilanza ANAC sono state molto spesso diffidate ad inserire nel Piano anticorruzione misure diverse, alternative alla rotazione del personale. Ciò attraverso un paradigma concreto delle misure che s’intende adottare, ossia calate sulla realtà oggettiva e fattuale dello specifico ente in considerazione delle condizioni interne ed esterne allo stesso. Con la Delibera 980 l’ANAC precisa che tali misure possono consistere ad esempio: nell’individuazione di uno o più soggetti estranei all’ufficio di competenza, anche con funzioni di segretario verbalizzante, in aggiunta a coloro che assumono decisioni nell’ambito di procedure di gara o di affidamenti negoziati o diretti; ovvero in meccanismi di collaborazione tra diversi ambiti su atti potenzialmente critici, ad elevato rischio – un lavoro di gruppo che può favorire anche una rotazione degli incarichi; ovvero nella condivisione delle fasi procedimentali, prevedendo di affiancare al soggetto istruttore, altro personale in modo che, ferma la unitarietà della responsabilità del procedimento, più soggetti condividano le valutazioni rilevanti per la decisione finale della istruttoria; ovvero in misure di articolazione delle competenze – la cosiddetta “segregazione delle funzioni” attribuendo a soggetti diversi compiti distinti nello svolgimento di istruttorie e accertamenti, nell’adozione di decisioni, nell’attuazione concreta delle decisioni prese e successivamente nell’effettuazione di verifiche e controlli.

La “doppia sottoscrizione” dei procedimenti

Nella specie altra misura alternativa alla rotazione del personale è rinvenibile nel meccanismo della “doppia sottoscrizione” dei singoli procedimenti. Trattasi di uno strumento assai utile, il quale a garanzia della correttezza e della legittimità degli atti e della procedura, prevede la firma sia del soggetto effettivo istruttore dell’atto o documento, sia del titolare del potere di adozione dell’atto finale. A ben vedere tale strumento può essere utile per finalità di responsabilizzazione dei singoli soggetti che hanno partecipato alla gestione del flusso procedimentale. Un meccanismo che eleva da zone d’ombra le fasi istruttorie in capo ai singoli dipendenti coinvolti e che può avere utili finalità di lotta alla cattiva amministrazione, di prevenzione di fenomeni clientelari o comunque di natura corruttiva, ma anche di funzione premiale o se si vuole di performance individuale. Basti ricordare al riguardo la prassi di molte aziende svedesi e giapponesi laddove le singole unità di prodotto sono “siglate” dagli operai convolti nel processo produttivo. Un processo di responsabilizzazione che negli anni da strumento di controllo è divenuto mezzo di soddisfazione reputazionale del singolo   e di propulsione nel verso di individualità condivisa, collettiva con l’azienda. L’ente “alveare” dunque, laddove la “infungibilità” dei ruoli va – diversamente - intesa quale strumento di protezione reciproca e collettiva e, solo mediatamente, personale.

15 novembre 2019