Approfondimento di Luigi Oliveri

Approfondimento di Luigi Oliveri                                                                                                     

No ai parchi progetti

Luigi Oliveri

La legislazione sui contratti pubblici immette molte mine vaganti sul cammino della corretta azione amministrativa. In partiolare, la legge 55/2019 ha introdotto norme piuttosto controverse sulla possibilità di affidare incarichi per la redazione di progetti in assenza di finanziamenti.

L’articolo 1 della legge, ai commi 4 e 5, prevede quanto segue:

“4. Per gli anni 2019 e 2020 i soggetti attuatori di opere per le quali deve essere realizzata la progettazione possono avviare le relative procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitati alle sole attività di progettazione. Le opere la cui progettazione è stata realizzata ai sensi del periodo precedente sono considerate prioritariamente ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti per la loro realizzazione.

5. I soggetti attuatori di opere sono autorizzati ad avviare le procedure di affidamento della progettazione o dell’esecuzione dei lavori nelle more dell’erogazione delle risorse assegnate agli stessi e finalizzate all’opera con provvedimento legislativo o amministrativo”.

Le previsioni contengono una deroga pericolosissima a tutti i principi di corretta gestione dei bilanci e ad altrettanto chiare disposizioni di legge, senza nemmeno indicare con chiarezza i confini precisi di tale deroga.

Infatti, molte amministrazioni ed operatori intendono queste previsioni come un’apertura al cosiddetto “parco progetti”: la possibilità, cioè, di affidare incarichi per la redazione di progetti di opere pubbliche non inserite in una programmazione, nella mera eventualità futura di realizzarle.

Sul tema, la Corte dei conti da sempre esprime un indirizzo fortemente contrario e considera la spesa per progetti non connessi direttamente a lavori da realizzare come fonte di danno. Così, ad esempio, la sentenza della Sezione II giurisdizionale centrale d’appello, 21 ottobre 2009, n. 500: “Come ha correttamente osservato il giudice territoriale la progettazione di un'opera pubblica non può essere come intesa fine a sé stessa, ma si ricollega alla concreta e immediata possibilità di attuazione della stessa, anche al fine di assicurare la piena rispondenza del progetto alle condizioni di fatto e di mercato, allo stato dell'arte e della tecnica e all'interesse pubblico che l'opera intende soddisfare e che evidentemente non può essere valutato che in termini di attualità. Infatti, l'ordinamento positivo non prevede il criterio del cosiddetto “parco progetti”, il quale consentendo alle Amministrazioni di dotarsi preventivamente di progetti da utilizzare successivamente al verificarsi delle necessarie condizioni, risponde essenzialmente a finalità di accelerazione degli interventi. Al contrario, l’ordinamento vigente risulta ispirato al criterio, rispondente a finalità di contenimento della spesa pubblica, secondo il quale la progettazione di un'opera non può andare disgiunta da una concreta e immediata possibilità di realizzazione ( cf. Sez. Contr.Stato, del. 22 luglio 1993 n. 113 ). Ne consegue che l'intero ammontare dei compensi pagati per la progettazione dei 5 sumenzionati progetti esecutivi, mai realizzati, costituisce danno non potendosi tenere conto della possibilità più o meno remota ed aleatoria di utilizzazione futura dei progetti stessi e non potendo neppure considerarsi vantaggio comunque conseguito dall'amministrazione l'acquisizione del progetto disgiunta da una concreta ed effettiva possibilità di realizzazione”.

La legge 55/2019 ha, per caso, sovvertito le basi giuridiche dell’assunto della magistratura contabile?

La risposta appare senz’altro negativa. Intanto, perché non si deve dimenticare che alla base del principio di utilità della spesa stanno le previsioni dell’articolo 81 della Costituzione e, soprattutto, norme tecniche di dettaglio, finalizzate ad assicurare la tempestività dei pagamenti.

Non si può disgiungere, dunque, la previsione di cui all’articolo 1, commi 4 e 5, della legge 55/2019 da quanto stabilisce l’articolo 9, comma 1, lettera a), numero 2, del d.l. 78/2009, convertito in legge 102/2009: “nelle amministrazioni di cui al numero 1, al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il funzionario che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l'obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione dell'obbligo di accertamento di cui al presente numero comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all'obbligo contrattuale, l'amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi. Le disposizioni del presente punto non si applicano alle aziende sanitarie locali, ospedaliere, ospedaliere universitarie, ivi compresi i policlinici universitari, e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici, anche trasformati in fondazioni”.

Le previsioni della legge 55/2019 vanno lette, dunque, con estrema prudenza. Non nel senso, quindi, di ammettere il “parco progetti”, ma solo di velocizzare alcune fasi o tutte le fasi dell’affidamento.

I commi 4 e 5 sono da leggere nel senso che le deroghe ad alcuni dei principi di finanza sono strettamente connessi alla concessione di finanziamenti ed alla distonia che certe procedure hanno tra programmazione dell’intervento, progettazione, esame dei progetti e concessione dei finanziamenti stessi (si pensi ai fondi sociali Ue o ai finanziamenti Cipe o regionali).

Talora, la realizzazione del progetto, pur non essendo l’opera inserita nel programma delle opere pubbliche, è fondamentale ai fini del concorso al finanziamento dell’opera. Il comma 4, quindi, consente di impegnare la spesa per la sola progettazione, in assenza del finanziamento dell’opera, vista la connessione tra progetto e procedura di finanziamento evento futuro, anche incerto ma connesso ad una procedura. Un progetto con tale fine non può considerarsi inutile e produttivo di danno, come nel caso del “parco progetti”.

Lo stesso vale per il comma 5, il quale presuppone addirittura che il finanziamento sia stato assegnato, ma manchi ancora l’erogazione e l’acquisizione, quindi, per cassa, delle risorse. Lungi dal consentire un “parco progetti” il comma 5 permette di avviare le procedure di affidamento nelle more dell’erogazione che comunque può considerarsi certa.

2 ottobre 2019