Approfondimento di Luigi Oliveri

Approfondimento di Luigi Oliveri                                                                                                    

Obbligo di rifiutare visti di regolarità e conflitti nell’attuale spoil system

Luigi Oliveri

In capo al segretario comunale, al responsabile del servizio finanziario ed al responsabile del servizio che cura l’istruttoria delle proposte di deliberazione incombe un vero e proprio obbligo di rifiutare visti di regolarità amministrativa contabile o di esprimere pareri contrari ai contenuti, laddove rilevabili vizi di legittimità e anche di merito tecnico.

La sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale III centrale di appello 27 agosto 2019, n. 298, nell’evidenziare correttamente ed inevitabilmente gli obblighi e le responsabilità che incombono sui vertici amministrativi degli enti locali, torna sul problema del difficilissimo rapporto tra questi soggetti e gli organi di governo generato dall’insanabile contraddizione tra principio di separazione e spoil system.

E’ inutile negare che da qualche tempo a questa parte si sono esauriti gli ultimi strascichi delle riforme della seconda metà degli anni ‘90, influenzati sì da una profonda revisione innescata da una rilettura della Costituzione tendente a privare gli organi di governo della gestione materiale degli atti amministrativi per valorizzarne la funzione di programmazione e controllo, ma anche dall’eco fortissima delle conseguenze di Tangentopoli.

Per molto tempo gli organi di governo hanno vissuto il principio di separazione e i connessi doveri di espressione di visti e pareri come una sorta di calice amaro da dover comunque ingoiare: una limitazione esterna alla “volontà politica” a fronte comunque di una certa tutela dalle responsabilità.

Negli ultimi tempi, l’esplosione dello spoil system, dovuta a riforme striscianti, alcune delle quali tentate senza successo (come quella della dirigenza targata Madia), altre conclamate e confermate purtroppo dalla Consulta (sono deleteri gli effetti dell’abbaglio della sentenza 23/2019), ha invertito i termini: gli organi di governo non considerano più i fatti di oltre venti anni fa come una deterrenza e l’espressione di visti e pareri è percepita pienamente solo come “ostacolo” alla “volontà politica”, cui porre rimedio per il tramite appunto dello spoil system. Quel segretario incline ad evidenziare vizi di legittimità e merito, ad introdurre sistemi di valutazione credibili, ad applicare le regole dell’anticorruzione è percepito come un ostacolo, facilmente valicabile grazie alla revoca o alla mancata conferma; la platea dei responsabili o dirigenti a contratto, gonfiata dal limite oggettivamente eccessivo e immotivato del 30% della dotazione organica dirigenziale che giunge addirittura al 100% per i responsabili non aventi qualifica dirigenziale, rende fattibile ciò che la teoria giuridica ritiene, invece, non corretto: la creazione di una dirigenza “di parte”, selezionata per esplicito e plateale schieramento, alla quale ricorrere per incidere sugli incarichi (anche modificandoli con “riorganizzazioni” marcatamente ad personam), rendendoli precari e attribuibili facilmente a chi fa professione di “personale adesione” agli orientamenti politici.

Per ogni azione considerata “di ostacolo” alle volontà politiche, insomma, sono pronte reazioni connesse al ricorso allo spoil system; molto facili nei confronti dei segretari comunali, esposti più di altre categorie a questo sistema; più complesse per gli altri dirigenti o responsabili di servizio, ma non meno efficaci e frequenti, grazie soprattutto alle riorganizzazioni farlocche e all’erronea visione dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000 come sistema di reclutamento in tutto equivalente ed alternativo all’assunzione mediante concorso pubblico per la copertura di posti di ruolo, anche a causa della pochissima resistenza opposta a questo modo di intendere proprio da parte di rilevante quantità di segretari e vertici amministrativi.

La sentenza della Sezione III centrale di appello ha rilevato la responsabilità del ragioniere nell’attribuzione al segretario comunale di galleggiamento e indennità non spettanti (causa di danno erariale), per non aver rifiutato il visto di regolarità contabile alle deliberazioni con le quali sono stati disposti gli emolumenti illegittimi sul piano giuscontabile.

La ricostruzione proposta dalla sentenza consente di estendere il dovere di rifiuto del visto, al dovere di espressione di un parere negativo di natura tecnica e di esplicitazione delle illegittimità, incombenti sul vertice proponente ed il segretario.

E’ tuttavia evidente che questo dovere, incontestabile, non si concilia nel modo più assoluto né con lo spoil system esasperato gravante sui segretari comunali, né con gli altri sistemi il ricorso ai quali consente una forte precarizzazione comunque dei vertici amministrativi.

Inutile negarlo: un rifiuto di un visto contabile, un parere negativo di regolarità tecnica, un esplicito avviso negativo (come richiesto dalla sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Calabria 185/2019), finisce per innescare una rilevante conflittualità tra organi di governo e gestionali. Con elevata possibilità di azioni ritorsive, facilitate dalle varie graduazioni di spoil system disponibili.

La questione connessa alla gestione della contrattazione collettiva decentrata, alla costituzione e gestione dei fondi è ulteriormente complicata. Infatti, accanto ai doveri ed obblighi incombenti sui vertici amministrativi, come evidenziati sopra, si affianca un precetto normativo estremamente importante e delicato: l’articolo 40, comma 3-quinquies, del d.lgs 165/2001, ove tra l’altro si prevede che “Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile”.

E’ un caso nel quale il legislatore esplicita un divieto specifico, che si affianca alle previsioni generali evidenziate prima: anche laddove imprudentemente l’ente dovesse giungere a costruire un sistema di contrattazione decentrata e di valutazione con clausole nulle e contrarie a legge (ipotesi sostanzialmente rivelatasi nella vicenda trattata dalla Sezione III centrale), in ogni caso incombe su tutti coloro che sono chiamati ad attuare il contratto l’obbligo di non applicare quelle clausole nulle: tra cui, galleggiamenti non conformi, premi non legati ad obiettivi preventivi, progressioni orizzontali per tutti, ed altro ancora.

La normativa ha potenziato nel 2012 il sistema dei controlli, precisando anche in maniera corretta il modo di agire corretto. L’articolo 49, comma 4, del d.lgs 267/2000 dispone: “Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione”.

Sul piano della pura astrazione, la legge indirettamente contempla e regola il caso di difformità di visione tra apparato politico ed amministrativo in relazione alla regolarità tecnica e contabile delle proposte, nonché rispetto alla legittimità e al merito. Al dovere, evidenziato dalla giurisprudenza contabile, di “rifiutare” visti, che poi è da tradurre in un motivato parere negativo di regolarità tecnico-amministrativa da parte del responsabile del servizio, di regolarità contabile da parte del responsabile dei servizi finanziari, e di complessiva non conformità alla legge e ai sistemi di controllo da parte del segretario, fa da contraltare la possibilità per gli organi di governo di confermare la propria diversa volontà, esprimendo le ragioni per le quale detti ultimi organi non concordino con le valutazione espresse in sede di formulazione dei pareri tecnici.

In un mondo normale, ispirato alla leale collaborazione, che non presuppone affatto la personale adesione all’orientamento politico, questo modo di procedere evidenzia scelte, non sottrae poteri e distingue le responsabilità.

Purtroppo, le bagatelle o vere e proprie beghe sui pareri, con negoziati o pressioni per non esprimerlo in senso negativo, sventagliando conseguenze varie in caso contrario, negli enti locali sono all’ordine del giorno e si vanno diffondendo sempre più.

L’apparato normativo non può più prescindere, dunque, da misure coerenti e di bilanciamento. La pretesa della giurisdizione contabile che i vertici amministrativi neghino visti favorevoli in presenza di palesi violazioni normative dovrebbe essere accompagnata da una stanza di compensazione, che si chiama controllo preventivo di legittimità esterno, la cui eliminazione si rivela a 25 anni e più di distanza un errore madornale, nonché da una profonda revisione dello spoil system. Se i sindaci hanno bisogno (e della cosa per la gran parte degli enti è da dubitare, stando le generali ridotte dimensioni) di uffici di staff, l’articolo 90 del Tuel è più che sufficiente: portavoce, segretario particolare, capo di gabinetto eventualmente consigliere amministrativo, tutti soggetti privi di poteri gestionali, sono possibili. Lo spoil system per il segretario e la presenza dell’articolo 110 sono solo strumenti equivoci, che trasformano i doveri d’ufficio in rischi professionali insensati, tali da indurre troppo spesso chi a questi rischi è esposto a mediare, chiudere gli occhi, evitare di esporsi. Il danno, poi, lo riceve la cittadinanza nel suo complesso, però.

16 settembre 2019