Il Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ad oggetto “Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, ed il particolare l’articolo 6 comma 7 prevede “Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abitualmente anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell'avvenuta iscrizione o variazione l'ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente.”
Ai sensi dell’articolo 5, comma 1, “possono soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri entrati regolarmente ai sensi dell’articolo 4 che siano muniti di carta o di permesso di soggiorno”.
Quindi, come regola generale, il permesso di soggiorno è il documento che abilita il cittadino straniero a soggiornare in Italia e il possesso di un qualsiasi permesso di soggiorno consente l’iscrizione in anagrafe, indipendentemente dalla sua durata o dalla causale per la quale esso è stato rilasciato.
Non solo i permessi di soggiorno di durata annuale o pluriennale rilasciati per motivi di lavoro (autonomo o subordinato) o di ricongiungimento familiare legittimano l’iscrizione dello straniero, ma sono egualmente abilitativi anche i permessi con durata semestrale rilasciati a vario titolo, quali quello per protezione sociale (articolo 18), violenza domestica (articolo 18-bis), protezione speciale (articolo 19 commi 1 e 1.1), cure mediche (articolo 19 comma 2 lettera d-bis), calamità (articolo 20-bis), particolare sfruttamento lavorativo (articolo 22, comma 12-quater), atti di particolare valore civile (articolo 42-bis) o casi speciali (articolo 1, comma 9, Decreto Legge 4 ottobre 2018, n. 113).
La novella legislativa è certamente il cardine in base al quale l’Ufficiale d’Anagrafe valuterà i corretti comportamenti istruttori seguenti a qualsiasi istanza di parte o d’ufficio e concernenti le procedure relative ai cittadini stranieri.
Il possesso di un qualsiasi permesso di soggiorno in corso di validità è quindi il documento che abilita il cittadino straniero a soggiornare in Italia. In relazione all’iscrizione anagrafica, tuttavia, il possesso materiale del permesso di soggiorno non è l’unica «dimostrazione» della regolarità del soggiorno.
Sempre più spesso deve essere ricavato da un’analisi complessiva del sistema delineato dalle diverse indicazioni impartite dal legislatore o dalle diverse circolari del Ministero dell’Interno.
Pertanto il cittadino straniero che si trova in possesso della sola ricevuta di rilascio del permesso potrà richiedere l’iscrizione anagrafica se si trova in una delle seguenti condizioni:
- nato in Italia da genitori entrambi stranieri, regolarmente soggiornanti ed anagraficamente iscritti (Parere del Consiglio di Stato - Sezione I - n. 5453/03 del 4 febbraio 2004, Circolare del Ministero dell’Interno 12 luglio 2004, n. 32): il nato straniero sarà registrato anagraficamente per nascita, alle medesime condizioni dei neonati italiani, se almeno uno dei due genitori sia iscritto in anagrafe. Ovviamente in caso di nati da genitori non residenti, il nato non potrà esser iscritto in anagrafe.
- che abbiano fatto domanda di rinnovo del permesso di soggiorno e in attesa del rinnovo stesso, a condizione che la domanda di rinnovo sia stata presentata prima della scadenza del permesso o entro 60 giorni dalla scadenza stessa (Direttiva del Ministero dell’Interno del 5 agosto 2006 e Circolare del Ministero dell’Interno n. 42 del 17 novembre 2006): la Direttiva del Ministero dell’Interno del 5 agosto 2006 stabilisce in linea generale per i cittadini con permesso di soggiorno scaduto, ma in possesso della ricevuta di presentazione dell’istanza di rinnovo (qualora la domanda di rinnovo sia stata presentata prima della scadenza del permesso di soggiorno o entro sessanta giorni dalla scadenza dello stesso) la prorogatio dei diritti dello straniero in quanto doveva considerarsi regolarmente soggiornante per cui l’ufficiale d’anagrafe non potrà procedere alla sua cancellazione per mancato rinnovo della dichiarazione di dimora abituale. In base allo stesso principio, nel caso di trasferimento di residenza dello straniero in altro comune, non è indispensabile che il cittadino sia in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità ma è sufficiente che esibisca “la ricevuta comprovante l’avvenuta presentazione, nei tempi e nelle forme previste, della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno, corredata della copia di quest’ultimo titolo”. La Circolare del Ministero dell’Interno n. 42/2006 dice chiaramente che «si è dell’avviso che i principi affermati nella citata direttiva consentano di procedere all’iscrizione anagrafica nei confronti dei cittadini stranieri extracomunitari mai iscritti nei registri della popolazione residente ovvero cancellati dagli stessi per irreperibilità e ricomparsi successivamente, a condizione che la domanda di rinnovo sia stata presentata prima della scadenza del permesso di soggiorno o entro sessanta giorni dalla scadenza dello stesso, e che sia stata rilasciata dall’ufficio la ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di rinnovo». Quindi la ricevuta di presentazione della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno se presentata entro 60 giorni dalla scadenza del precedente permesso deve essere ritenuta valida per l’iscrizione anagrafica.
- in attesa del rilascio del primo permesso di soggiorno per lavoro subordinato (Direttiva del Ministero dell’Interno del 20 febbraio 2007 e Circolare del Ministero dell’Interno n. 16 del 2 aprile 2007): il lavoratore straniero, nelle more della consegna del primo permesso di soggiorno per lavoro subordinato, può legittimamente esercitare i diritti derivanti dal medesimo permesso e, di conseguenza, lo stesso principio debba essere applicato con riferimento al procedimento d’iscrizione anagrafica. Dovrà essere esibito all’ufficiale d’anagrafe il contratto di soggiorno sottoscritto presso lo Sportello Unico per l’immigrazione presso la Prefettura tra il datore di lavoro e il lavoratore straniero (oggi sostituito dalla comunicazione obbligatoria di assunzione - modello Unificato LAV), la ricevuta rilasciata dall’ufficio postale di presentazione della richiesta di permesso di soggiorno e la domanda di rilascio del permesso. Il contratto di soggiorno per lavoro è sottoscritto, in base a quanto previsto dall’articolo 22 del Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286, presso lo sportello unico per l’immigrazione della provincia nella quale risiede o ha sede legale il datore di lavoro o dove avrà luogo la prestazione lavorativa, secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione.
- in attesa del primo permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare (Circolare del Ministero dell’Interno n. 43 del 2 agosto 2007): Il Ministero estende il principio già espresso nella Circolare n. 16/2007 anche a favore degli stranieri che abbiano richiesto il permesso di soggiorno per motivi familiari e ai quali lo Sportello unico per l’immigrazione abbia rilasciato il nulla osta al ricongiungimento. Pertanto occorrerà che venga presentata all’Ufficiale d’Anagrafe “tutta” la documentazione prevista nella Circolare, e cioè il visto d’ingresso per ricongiungimento familiare (apposto sul passaporto), la ricevuta di richiesta di permesso di soggiorno rilasciata dall’Ufficio Postale attestante l’avvenuta presentazione della richiesta del permesso di soggiorno e la fotocopia non autenticata del nulla osta al ricongiungimento rilasciato dallo Sportello Unico.
- quale familiare di cittadino dell’Unione Europea (Articolo 10 del Decreto Legislativo 6 Febbraio 2007, n. 30, Circolare del Ministero dell’Interno n. 19 del 6 aprile 2007 ed allegato B alla Circolare del Ministero dell’Interno n. 9 del 27 Aprile 2012). L’articolo 10 comma 1 del Decreto Legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, che recita “I familiari del cittadino dell'Unione non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, di cui l'articolo 2, trascorsi tre mesi dall'ingresso nel territorio nazionale, richiedono alla questura competente per territorio di residenza la "Carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell'Unione", redatta su modello conforme a quello stabilito con decreto del Ministro dell'interno da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo. Fino alla data di entrata in vigore del predetto decreto, è rilasciato il titolo di soggiorno previsto dalla normativa vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto”. Quindi per procedere all’iscrizione anagrafica occorre che il richiedente straniero sia famigliare, così come definito dall’articolo 2 del Decreto Legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, con il cittadino dell’Unione e che venga esibita almeno della ricevuta della carta di soggiorno espressamente prevista nell’allegato b) punto 5 alla Circolare del Ministero dell’Interno n. 9/2012 del 27 aprile 2012.
- se discendente da avo italiano che intende avviare in Italia la procedura per il riconoscimento della cittadinanza italiana “jure sanguinis” (Circolari del Ministero dell’Interno n. K.28.1 del 8 aprile 1991, n. 28 del 23 dicembre 2002, n. 32 del 13 Giugno 2007 e n. 52 del 28 Settembre 2007): lo straniero rivendicante lo status di presumibile discendente da avo italiano dovrà esibire in sede di dichiarazione di iscrizione anagrafica la documentazione prevista dalla Circolare n. K.28.1 del 8 aprile 1991, e quindi:
- estratto dell’atto di nascita dell’avo italiano emigrato all’estero rilasciato dal Comune italiano ove egli nacque;
- atti di nascita di tutti i suoi discendenti in linea retta, compreso quello della persona rivendicante il possesso della cittadinanza italiana;
- atto di matrimonio dell’avo italiano emigrato all’estero;
- atti di matrimonio dei suoi discendenti, in linea retta, compreso quello dei genitori della persona rivendicante il possesso della cittadinanza italiana;
- certificato rilasciato dalle competenti Autorità dello Stato estero di emigrazione attestante che l’avo italiano a suo tempo emigrato dall’Italia non acquistò la cittadinanza dello Stato estero di emigrazione anteriormente alla nascita dell’ascendente dell’interessato;
- certificato rilasciato dalla competente Autorità consolare italiana attestante che nè gli ascendenti in linea diretta nè la persona rivendicante il possesso della cittadinanza italiana vi abbiano mai rinunciato ai termini dell’articolo 7 della legge 13 giugno 1912, n. 555;
- certificato di residenza.
Gli atti di stato civile formati all’estero ed il certificato indicato al punto 5 devono essere in regola con le norme sulla legalizzazione e muniti di traduzione ufficiale italiana. In sede d’iscrizione anagrafica quanto previsto dal punto 6 e 7 non sono obbligatori. Pertanto ai fini della dimostrazione della regolarità del soggiorno sarà sufficiente aver assolto all’obbligo di rendere la dichiarazione di presenza, come previsto dall’articolo 1 comma 2 delle Legge 28 maggio 2007, n. 68, secondo le modalità stabilite nel Decreto Ministeriale 26 luglio 2007 e cioè:
- per coloro che provengono da Paesi che non applicano l’accordo di Schengen, l’esibizione del timbro “Schengen” apposto sul documento di viaggio dall’autorità straniera oppure la dichiarazione di presenza formulata all’Autorità di frontiera al momento dell’ingresso;
- per coloro che provengono da Paesi che applicano l’accordo di Schengen l’esibizione di copia della dichiarazione di presenza resa al Questore entro 8 giorni dall’ingresso, ovvero della dichiarazione resa, ai sensi dell’articolo 109 del Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 772, ai gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive.
Questa particolare agevolazione rende lo straniero regolarmente soggiornante limitatamente ai primi tre mesi di soggiorno in Italia; oltre tale termine, a meno che si sia già concluso il procedimento finalizzato al riconoscimento della cittadinanza, il cittadino straniero non può più essere considerato regolarmente soggiornante e dovrà richiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di cittadinanza.
- che intende riacquistare la cittadinanza italiana ai sensi dell’articolo 13 comma 1 della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Circolare del Ministero dell’Interno n. 14 del 31 ottobre 2008): la circolare chiarisce che l’Ufficiale d’Anagrafe dovrà comunque verificare il pregresso status di cittadino italiano. Ovviamente, a parte la diversa documentazione necessaria a dimostrare il diritto al riacquisto della cittadinanza, valgono le considerazioni già fatte per l’ipotesi di riconoscimento della cittadinanza italiana jure sanguinis.
- minore straniero in attesa del riconoscimento del provvedimento di adozione o in affidamento a scopo di adozione (Direttiva congiunta del 21 febbraio 2007 del Ministero dell’Interno e del Ministero per le politiche per la famiglia): al momento della richiesta di iscrizione anagrafica, l’Ufficiale d’Anagrafe dovrà accertarsi che si tratta di minore in attesa di adozione o in affido preadottivo; a tale scopo dovrà essergli esibita documentazione idonea a dimostrare che l’ingresso in Italia e la richiesta di iscrizione anagrafica sono motivati da un procedimenti di adozione in corso. A tal fine possono essere considerati documenti idonei il visto di ingresso, contenuto nel passaporto, con la motivazione “adozione” rilasciato dalla competente autorità italiana all’estero o l’autorizzazione all’ingresso e alla residenza permanente rilasciata dalla commissione per le adozioni internazionali o altra eventuale documentazione da cui si evinca che vi è un procedimento di adozione in corso.
- per i titolari e richiedenti protezione internazionale (esclusivamente i richiedenti asilo ed i richiedenti protezione sussidiaria che sono le due tipologie di protezione previste dalla Convenzione firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, resa esecutiva in Italia con la Legge 24 luglio 1954, n. 722), la cui norma di riferimento il vigente Decreto Legislativo 18 agosto 2015, n. 142. L'articolo 4, comma 1 riporta “Al richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'articolo 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25. Il permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera c), del dPR 28 dicembre 2000, n. 445“ ed al successivo comma 3, viene indicato che “La ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale rilasciata contestualmente alla verbalizzazione della domanda ai sensi dell'articolo 26, comma 2-bis, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, come introdotto dal presente decreto, costituisce permesso di soggiorno provvisorio”. Il successivo articolo 5, comma 1, stabilisce “Il richiedente protezione internazionale, a cui è stato rilasciato il permesso di soggiorno di cui all'articolo 4, comma 1, ovvero la ricevuta di cui all'articolo 4, comma 3, è iscritto nell'anagrafe della popolazione residente, a norma del regolamento di cui al dPR 30 maggio 1989, n. 223”. Il richiedente asilo è chi si trova al di fuori dei confini del proprio Paese e presenta una domanda per l’ottenimento dello status di rifugiato politico. Il rifugiato è colui che è riconosciuto, in base ai requisiti stabiliti dalla convenzione di Ginevra del 1951, «nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato». Affine a tale status è quello del beneficiario di protezione sussidiaria, colui cioè che, pur non rientrando nella definizione di rifugiato, necessita di una forma di protezione internazionale perché in caso di rimpatrio sarebbe in serio pericolo a causa di conflitti armati, violenza generalizzata o per situazioni di violazioni massicce dei diritti umani.
Questi sopra elencati sono i casi di stretta applicazione, insuscettibili di estensione analogica, in cui è possibile procedere all’iscrizione anagrafica senza il materiale possesso del permesso di soggiorno da parte dello straniero, è un elenco tassativo e, ripeto, non può essere esteso per analogia.
Pertanto non sarà possibile iscrizione dello straniero in possesso della ricevuta del permesso di soggiorno ma occorrerà attendere il materiale rilascio del permesso di soggiorno per:
- coesione familiare, la cui norma di riferimento è l’articolo 30, comma 1 del Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e consiste nella possibilità di rilasciare un permesso per motivi familiari a cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia con un altro titolo. In questa ipotesi deve ritenersi esclusa dall’applicazione della Circolare del Ministero dell’Interno n. 43 del 2 agosto 2007. Le indicazioni di tale circolare ai requisiti e alla documentazione indispensabile affinché il cittadino straniero possa ottenere l’iscrizione anagrafica nelle more del rilascio del permesso di soggiorno per ricongiungimento non risultano applicabili allo straniero già presente in Italia che pure abbia i requisiti per chiedere ed ottenere il permesso di soggiorno per motivi familiari. Nell’ipotesi della coesione familiare, la differenza sostanziale rispetto alla richiesta di permesso familiare riposa nella circostanza che il familiare che richiede al “coesione” si trova in Italia. La domanda va presentata direttamente in Questura dall’interessato e quindi mancherebbero il “nulla osta” rilasciato dallo Sportello Unico ed il visto in ingresso. Non vi è dubbio che, anche in questi ultimi casi, il cittadino straniero sia da considerare regolarmente soggiornante, ma il Ministero dell’Interno non è intervenuto per ampliare le deroghe alla regola ‘aurea’ del preventivo possesso del permesso ai fini dell’iscrizione anagrafica anche a questa fattispecie, come avvenuto per gli altri casi appena descritti.
- richiesta protezione speciale o protezione umanitaria in quanto trattasi di forme di protezione "nazionale", introdotte cioè dal nostro ordinamento giuridico, che non rientrano nelle disposizioni del Decreto Legislativo 18 agosto 2015, n. 142.
Non possono nemmeno essere iscritti in anagrafe gli stranieri privi del permesso di soggiorno che richiedono l’iscrizione anagrafica, esibendo un contratto di convivenza di fatto, nello stato di famiglia del convivente cittadino comunitario. Anche se la maggior parte dei Tribunali ne dispone l’iscrizione anagrafica il Ministero dell’Interno, unica autorità che fornisce le direttive agli ufficiali d’anagrafe, con la circolare n. 78 del 21 settembre 2021, ha fatto chiarezza sulla questione, dopo aver all’uopo interpellato l’Avvocatura dello Stato, la quale ha rilevato che la registrazione del contratto di convivenza rappresenta soltanto ”l’ultimo di una serie imprescindibile di atti, così riassumibili: un legame affettivo di coppia (requisito), la costituzione della convivenza di fatto attraverso la dichiarazione registrata all’anagrafe e, quindi, la regolarità del soggiorno dei richiedenti (atto costitutivo)”.
Dunque, la sequenza è chiara: prima l'iscrizione anagrafica di entrambi i conviventi nella medesima famiglia anagrafica, poi la registrazione della dichiarazione di convivenza di fatto e, infine, l'eventuale registrazione del contratto di convivenza. Ma, il cittadino straniero, per poter essere iscritto in anagrafe, deve esibire un permesso di soggiorno in corso di validità.
La regolarità del soggiorno è un elemento essenziale per la costituzione della convivenza di fatto e non è possibile, viceversa, intendere la dichiarazione di convivenza come attestazione di regolarità del soggiorno, come un modo per giustificare la presenza sul territorio in assenza della relativa documentazione.
In altri termini, la convivenza è un punto di arrivo di “una serie imprescindibile di atti” e non un punto di partenza per spingere al riconoscimento di regolarità del soggiorno.
Articolo di Andrea Dallatomasina
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